摘要：2018年《监察法》确立了职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度，但在实践中，却面临着法法衔接不畅、“认罪”“认罚”内涵模糊、从宽幅度难以统一、被调查人缺乏权利救济等问题。基于此，应立足于职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度的价值功能，完善衔接机制、明确“认罪”“认罚”的具体内涵，统一“从宽处罚”的适用标准，不断加强对被调查人的权利保障。
关键词：职务犯罪 认罪认罚从宽 监检衔接 权利保障
一、问题的提出
2018年10月，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）以法基本法的形式正式确立了认罪认罚从宽制度。随后，为提高诉讼效率、满足司法办案的实际需要，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），该《意见》为认罪认罚从宽制度在刑事诉讼领域的适用提供了可操作性的实践指南，对认罪认罚从宽制度的发展起到了相当大的促进作用。从宏观上看，该《指导意见》的推行有利于落实宽严相济的刑事司法政策、提升人权司法保障，标志着我国的办案模式由对抗性已经转变为协商性，进而使恢复性司法的理念贯穿刑事诉讼的各个阶段，是我国治理体系和治理能力现代化进程中具有重要意义的司法体制改革。从微观上看，认罪认罚从宽制度有利于进一步提升办案效率，节约司法资源，进而为繁简分流的办案机制提供抓手，保障办案的效率与质量，使二者达到有机统一的理想目标。
而在2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中，第三十一条、第三十二条规定了监察机关有权“提出从宽处罚的建议”，从而在监察调查程序中也确立了认罪认罚从宽制度。此举标志着认罪认罚从宽制度突破了传统的刑事诉讼领域范畴，重新塑造了我国认罪认罚从宽制度的适用格局，以致当前我国认罪认罚从宽制度呈现出职务犯罪案件中的认罪认罚从宽与普通刑事案件中的认罪认罚从宽并驾齐驱的发展态势。但问题在于这两种态势应是呈一体化发展，由于两高三部所出台的《指导意见》缺乏国家监察委的参与，进而导致本该呈一体化发展的认罪认罚从宽制度在监察领域的适用存在一些困境，如律师是否可以介入监察调查的问题，侦查阶段，犯罪嫌疑人可以在认罪认罚的前提下可以委托律师，但在《监察法》及相关法律条文中并未规定；又如被调查人人权保障的问题，《刑事诉讼法》中规定了在认罪认罚案件中保障犯罪嫌疑人的合法权利，《监察法》中是否可以对此类条文直接适用也尚未明确；此外，职务犯罪认罪认罚从宽制度还存在适用率过低的困境，监察机关适用从宽处罚建议的职务犯罪案件只有少数，其中涉及符合主动投案、主动认罪认罚等法定情形的犯罪分子更是极少。鉴于此，本文围绕“职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度的适用”展开探讨，立足于实务研究，探讨监察调查阶段认罪认罚从宽制度的适用状况及其困境，并对《监察法》中关于“认罪认罚从宽制度”的相关条文进行系统分析，研究适用困境的生成机理，并提出完善职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用的具体对策。
二、职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度的实务考察及困境
根据《2021年河南省职务犯罪案件统计数据》显示：2021年，河南省检察机关办理职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度673件770人，同比分别上升42%（件）和35.6%（人），适用率为84.1%，低于全省刑事检察均值7.8个百分点；适用认罪认罚从宽制度提出量刑建议671人，其中，提出确定刑量刑建议441人，占比65.7%，同比上升19.1个百分点，低于全国均值9.9个百分点，低于全省刑事检察均值23.1个百分点；法院采纳确定刑量刑建议401人，采纳率90.9%，同比下降1.6个百分点。低于全国均值4.5个百分点，低于全省刑事检察均值7.4个百分点。适用认罪认罚从宽制度后上诉率为14%，同比上升1.9个百分点。高于全国均值4.8个百分点，高于全省刑事检察均值10.6个百分点。从上述数据分析可知，确定刑量刑建议提出率虽同比大幅提高，但仍比全国均值低近10个百分点；在确定刑量刑建议提出率明显升高的情况下，采纳率却“不升反降”，两项指标均明显低于全省刑事检察均值，说明程序适用质效，特别是确定刑量刑建议适用能力有较大提升空间。此外，由于监察调查案件诸多数据较为敏感，不便全省认罪认罚后上诉率同比有所上升，但大幅高于全省刑事检察均值。从上述数据可知，职务犯罪中认罪认罚从宽制度的适用主要存在以下困境：
（一）“认罪认罚从宽制度”法法衔接不畅
《监察法》的通过标志着监察委员会作为国家政治机关获得了法律规范的授权与认可。作为一部政治色彩较为浓郁的法律规范，其具备较为特殊的表现形式，综合来看，《监察法》是一部集实体法与程序法于一身的综合性法律规范，其与《刑事诉讼法》作为单独的程序法具有不同的价值取向。
2014年10月20至23日在北京召开的中国共产党十八届中央委员会第四次会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定高度评价长期以来特别是党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设取得的历史性成就，研究了全面推进依法治国若干重大问题，其中提出要“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。这一表述为认罪认罚从宽制度提出了相应要求。2016年7月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议，会议上指出，要完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，并就相关制度设计进行了指引，会议中也指出可选择部分地区依法有序稳步推进试点工作。后来认罪认罚从宽制度改革试点经全国人大常委会授权，最高法、最高检在18个城市进行了改革试点。2018年10月26日，习近平主席签署了中华人民共和国第十号主席令，公布了修改后的《刑事诉讼法》，修改后的《刑事诉讼法》大篇幅的增加了关于认罪认罚从宽制度的相关试点经验和规定。后在2019年10月24日，两高两部又联合发布了《指导意见》。2021年2月4日上午，最高法召开新闻发布会，发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》，该司法解释充分体现了最高审判机关对于新修订后的《刑事诉讼法》的理解和适用。修订后的《刑事诉讼法》自公布施行以来，已逾近四年，在深入研究的基础上，认罪认罚从宽制度从试点到全面铺开，已经在司法实践中充分体现了其对少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要作用，通过认罪认罚从宽制度的实施，节约了司法资源，优化了办案程序，同时在认罪认罚从宽制度中引入了值班律师帮助制度，极大的提升了对人权的保障。
通过对上述认罪认罚从宽制度的演变梳理可以看出，认罪认罚从宽制度虽然提出较《监察法》更早，但并未能在《监察法》中得到体现，《监察法》仅在第三十一条、三十二条对涉及认罪认罚从宽进行了规定，但该规定与修订后的《刑事诉讼法》并未能进行实质内涵上的衔接，特别是在新修订的《刑事诉讼法》将认罪认罚制度作为重要改革抓手的基础上，更加凸显了法法衔接之间的不畅，影响甚至掣肘了认罪认罚从宽制度全覆盖的实际效果。该问题也得到了众多学者的关注与思考，理论上关于《监察法》与修订后的《刑事诉讼法》之间的衔接问题争鸣不断，实践上对该问题的处理也存在较大区别。
（二）“认罪”“认罚”标准不明
上一节已经提到了关于《监察法》与修订后的《刑事诉讼法》之间的认罪认罚从宽制度衔接不畅问题导致该制度未能得到较好的适用和实施，该部分问题主要是在认罪认罚的标准上存在争议。《监察法》第三十一条规定了，对于被调查的人员不仅需要具备相应的主动性，还要符合《监察法》第三十一条所规定的四种情形，才能提出从宽处罚的建议。《监察法》第三十二条规定了类似“立功”的条款，但无论如何，《监察法》都对职务犯罪中认罪认罚从宽设定了更为严苛的标准，并且在程序上进行了更为严格的限制。对于普通的刑事案件而言，认罪认罚无需繁琐的程序，在立案侦查、审查起诉、审判环节，只要犯罪嫌疑人自愿认可指控的犯罪事实、愿意接受处罚，即可获得从宽处理的预期后果，当然根据不同阶段，对于认罪认罚所带来的量刑减让幅度也是不同。对比而言，《监察法》中并未能就认罪认罚制度与修订后的《刑事诉讼法》保持一致，这与《监察法》独特的价值取向有关，作为独特的综合性法律规范，《监察法》在认罪认罚制度上选择了对被调查人进行权利克减，对被调查人进行从宽处理的预设标准也进行了较为严格的限制。标准的不统一为贪污贿赂等涉及职权犯罪案件的办理带来了一定问题，就认罪认罚标准而言，设定较高的标准无益于被调查人主动放弃抵抗，如实向组织交代相关犯罪事实，特别是在贪污贿赂等案件中，本身较为依赖口供，若无法在被调查人的供述中得到相关证据，对于案件的调查处理都会带来极为困难的阻力，浪费国家资源，同时这样的情形也容易激发被调查人的逆反心理，不仅无益于案件办理，甚至会导致指控不成立，这将迫使监察机关工作人员采取更为激烈的手段，甚至可能存在刑讯逼供等情况，对于这样的情况，不得不对监察机关办理案件中存在的疑难问题进行更加深入的思考，并且就认罪认罚的相应标准不断检视《监察法》与修订后的《刑事诉讼法》规定，才能实现认罪认罚标准上的统一，更好的服务以审判为中心的司法体制改革。
（三）从宽幅度难以统一
认罪认罚从宽制度的从宽幅度难以统一主要存在实质性与形式性的问题。具体而言：
从宽幅度难以统一的实质性问题：在进行调研时，许多在纪检监察一线的工作人员表示，《监察法》第三十一、三十二条规定了对监察案件从宽处理的条件性要件，但在表述中过于抽象，使用了“从宽处罚”这样较为宽泛的词语，因此监察机关无法就相关从宽处罚建议进行更为精准的表述，仅就被调查人的主动性、配合性、积极退赃挽损等行为进行表述，这样的表述虽然符合《监察法》对于从宽处理的规定，但明显与修订后的《刑事诉讼法》存在抵牾。修订后的《刑事诉讼法》在认罪认罚上作为了一种量刑情节进行评价，也即是说认罪认罚与自首、坦白、立功具有同样的法定效力，即只要犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，一般应当从轻处理，这样也给予了犯罪嫌疑人、被告人一定的心理预期，可以确保其得知只要其认可检察机关指控的罪名和量刑，一般都可以获得从轻处理的结果。对于监察案件而言，概括性表达确实具备更好的容错空间与责任承担，但是作为认罪认罚制度在监察案件的一种形态，没有相应的稳定预期，难以使被调查人具备主动性、积极性，而且由于概括性表述，与认罪认罚中精准量刑存在一定的出入，如何协调监察机关的从宽处理建议与检察机关认罪认罚精准化之间仍需不断探索。
从宽幅度难以统一的形式性问题：从调研来看，从宽处理文书形式不同地方处理形式不一，但大约可以提炼为以下几种形式：意见、函、决定、起诉意见书涵盖、口头说明、情况说明等。从调研的情况来看，使用起诉意见书涵盖及文书说明的情况较多，当然这也与不同地方的使用习惯具有一定关联性。对该问题的研究看似与认罪认罚并无相关交集，但实际上确是一个应当进行重点研究规范的问题。应当指出的是，《刑事诉讼法》中规定的认罪认罚具结书具备法律效力，对于犯罪嫌疑人、被告人签署的认罪认罚具结书由于具备法律效力所以对于检察机关和审判机关而言，均具有一定约束作用，也即是说如果不存在一定情形，检察机关一般不得撤销或改变认罪认罚具结书上的量刑意见，因为这体现着双方的一种合意，同样该认罪认罚具结书对于审判机关也具备约束性，当不存在法定情形时，审判机关一般应当予以认可并采纳。因此，对于《监察法》中从宽处理的意见应当以何种文书形式予以规定，一定程度上决定着从宽处理意见的后续采用问题。目前实践中也规定不一，按照毛雪鸣研究员的观点，当下存在“抽象型建议模式”、“概括型建议模式”、“量刑建议型模式”，不同的模式决定着从宽处理是否能够得到检察机关的采纳及认可，也是后续案件审理中不可忽视的重要问题。
（四）被调查人缺乏救济权利
《监察法》作为一部政治色彩较为浓郁的法律规范需要对被调查人的权利进行一定的限制，这样的设计或许也是实践中对于监察案件“口供为王”的一种无奈，但就法治国家而言，应然与实然还是应当保持同频共振。监察调查程序中缺乏认罪认罚从宽的法律释明，对被调查人而言，认罪认罚从宽制度是否能够在监察调查阶段得到适用，能否在自愿与监察机关达成的一致意见在后续程序中得到采纳和确定，都严重影响了认罪认罚制度在监察案件中的发挥余地。同样，由于监察程序的封闭性，被调查人就认罪认罚难以获得法律工作者的帮助，较为封闭的监察调查程序无法确保被调查人的认罪认罚出于内心真实自愿，可能存在理解偏差，但当其与监察机关达成合意时，无法获得律师等提供的帮助，使得被调查人只能相信监察机关的减让承诺，或者依靠自身的法律知识对自己进行“自救”，这样的模式显然无法长久。参详行政法中对于行政机关侵害行政相对人后，行政相对人依然可以提起行政诉讼来救济自己的权利，监察机关克减被调查人的权利似有一定不合理之处。“无救济即无权利”，我国《宪法》规定国家尊重和保障人权，十八大以来，党和国家坚决捍卫人民的尊严和基本权利，坚持救济优先，充分体现了法治国家的应有之义。但《监察法》出于保持高压反腐的需要，对监察对象权利克减是否有利于法治国家建设是有待商榷的，监察对象也应当享有充分的救济权利，这与我国的法治理念并不违背。我国《刑法》《刑事诉讼法》作为打击犯罪保护公民的法律，充分保障了犯罪嫌疑人的各项权利，犯罪嫌疑人可以陈述、申辩、上诉、申请再审，即使这样的规定，依然可能会出现聂树斌案、呼格吉勒图案、念斌案、张氏叔侄案等冤假错案，所以对于被调查人的权利保障势必要尽快提上日程，众多学者例如汪海燕、王学辉、王圭宇等也都就监察案件中被调查人的权利保障提出了自己的意见，这与笔者的观点不谋而合，即使作为特殊主体的人员，其基本的法律权利应当得到保留和尊重。
三、《监察法》中认罪认罚从宽制度适用困境的生成机理
（一）认罪认罚性质偏重强制性
《监察法》第三十一条明确规定，监察案件中只有涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，同时还需满足法律规定的四项情形之一，才能适用认罪认罚从宽制度。从该法条中不难发现，对于认罪认罚制度的规定较为简略，未对“认罪认罚”作出详细的规定，也未对其概念、外延作出具体的限定。但在由中央纪委国家监委法规室编写的《<中华人民共和国监察法>释义》（以下简称“《监察法释义》”）中，对“认罪认罚”从主观和客观两方面进行了界定，即被调查人“在主观上表现为能够认识到自己的行为违反了法律的规定，愿意接受法律的制裁，并对自己的所作所为感到后悔，表现出了被调查人改恶向善的意愿。在客观上表现为被调查人自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失”。相对于《刑事诉讼法》中关于“认罪认罚”的规定与解读，二者之间已有很大不同，这种不同体现在以下几个方面:
1.主动性与自愿性之分
根据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）规定：“‘认罪’是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的事实没有异议。承认指控的主要犯罪事实，仅对个别事实情节提出异议，或者虽然对行为性质提出辩解但表示接受司法机关认定意见的，不影响‘认罪’的认定。犯罪嫌疑人、被告人犯数罪，仅如实供述其中一罪或部分罪名事实的，全案不作‘认罪’的认定，不适用认罪认罚制度，但对如实供述的部分，人民检察院可以提出从宽处罚的建议，人民法院可以从宽处罚；而‘认罚’就是指犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚。”从《指导意见》中可以看出，无论是“认罪”或是“认罚”，都强调“自愿如实供述”与“愿意接受处罚”。而且在《指导意见》中规定了权利告知、律师帮助等预防性措施，并且要求检察机关和法院先后对认罪认罚的自愿性、明智性、真实性、合法性等进行认真审查。此外，还专门设计了程序转换机制，允许被追诉人认罪认罚后反悔。由此可见，刑事诉讼中认罪认罚所应当满足“自愿性”标准。
而在《监察法》中，对于“认罪认罚”所强调的则是“主动性”。如《监察法》第三十一条规定的“被调查人主动认罪认罚”以及在四项情形中，前两项要求“自动投案”、“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”，都强调了被调查人自身应有一定的主动性。
此外，由于监察权的属性与运作模式，对于被调查人的主动性的认定，必须符合《监察法》、2019年《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等国家法律、党内法规所要求的“主动”条件。其中，被调查人、涉案人员投案的主动性，交代违法犯罪事实的彻底性，表明投案人信任组织、依靠组织的连续性状态，是体现其悔罪悔过的基本形式。换言之，被调查人若想得到从宽处罚，就必须满足主动投案的认定标准。
所需注意的是，主动投案并不等同于刑事实体法中所规定的自动投案，也并不等同于刑事诉讼认罪认罚中的认罪。主动投案与自动投案有明显区别。其一，主动投案内涵包括自首。根据《纪检监察机关处理主动投案问题的规定（试行）》》（以下简称“2019年《主动投案规定》”）中第三条规定，主动投案既包括涉嫌违纪或者职务违法人员向纪检监察机关投案的情形，也包括《中华人民共和国监察法》第三十一条规定的涉嫌职务犯罪人员向监察机关自动投案的情形。其二，主动投案认定标准较高。根据2019年《主动投案规定》，党员、监察对象成立主动投案的时间要求是，未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，尚未受到纪检监察机关的审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时；而涉案人员则是未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，但尚未受到纪检监察机关的询问、审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时，时间要求明显高于自动投案的要求。
刑事诉讼中的“认罪”要求“如实供述自己的罪行”，而“如实供述自己的罪行”，可以参照相关司法解释如《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》等对“如实供述”的规定参照把握。故而，“如实供述自己的罪行”的内涵在某种程度上参照了刑事实体法中的自首制度。而主动投案后的主动交代也并不完全等同于如实供述，即主动投案与自首制度也有明显区别。实务中大致有三种情形：具有“主动投案”情节，可以认定“主动交代”“自首”；具有“主动投案”情节，却因为“投而不供”、“供小掩大”、“先供后翻”等情况，不能认定“主动交代”“自首”；没有“主动投案”情节，但成立特殊自首，便属于“主动交代”“自首”。
可见，职务犯罪中认罪认罚的所考察的“主动性”标准重点在于对于主动性条件的认定。换言之，职务犯罪中认罪认罚从宽制度的适用前提已明显不同于以“自愿性”为适用前提的刑事诉讼认罪认罚从宽制度。
2.压制性与协商性
根据《监察法》第三十一条相关规定，被调查人若想获得从宽处罚的建议，不仅需要满足“主动性”的标准，还需满足法条所规定的四种情形之一，即（1）自动投案，真诚悔罪悔过的；（2）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（3）积极退赃，减少损失的；（4）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。因此，职务犯罪监察案件中认罪认罚从宽制度的适用从立法上所采用的模式是“认罪认罚+特殊情形”，二者是所呈现出来的是一种并列关系，即二者缺一不可，即时被调查人主动认罪认罚，但若不成立法条所规定的特殊情形，仍旧难以适用职务犯罪监察案件中的认罪认罚从宽制度，进而难以获得从宽处罚的建议。
而在启动范式上可归纳为“自动投案”+“真诚悔罪悔过”+“主动认罪认罚”；“积极配合”+“如实供述尚未掌握的罪行”+“主动表示愿意受罚”；“主动认罪认罚”+“积极退赃”；“主动认罪认罚”+“重大立功”；“主动认罪认罚”+“涉及国家重大利益”。从立法模式与启动范式上可知，《监察法》中的认罪认罚从宽制度具有“复合性”的特点。例如，“自动投案”与“真诚悔罪悔过”与刑事实体法中的自首规定相类似，“重大立功”与“涉及国家重大利益”不仅与刑事实体法中所规定的重大立功制度基本相同，也与《刑事诉讼法》中第182条第二款相类似。此外，《监察法》中所规定的四种特殊情形，与党内规章也有重叠之处。如“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”与《中国共产党纪律处分条例》中第十七条规定的“在组织核实、立案审查过程中，能够配合核实审查工作，如实说明本人违纪违法事实的”具有重合之处。可见，《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处理的条件，其实质 是《刑事诉讼法》中认罪认罚的要求与《刑法》中的自首、立功、贪污受贿中的退赃等相关规定的糅合，同时也糅合了党内的规章制度，相应的缩小了职务犯罪认罪认罚从宽制度的适用范围。这种杂糅性的内涵是对于被调查人的一种压制性，只强调被调查人在审查调查期间所应尽的义务，而忽视其应享有的权利。而且对于被调查人是否适用该项制度，法条所规定的“可以适用”而并非“应当适用”，表明了被调查人一直处于相对弱势的地位，体现了监察机关的政治权威性与压制性。
但《刑事诉讼法》中认罪认罚从宽制度背后所蕴含的是一种“协商性”的司法理念，该项制度的确立不仅奠定了我国量刑协商模式的基础，也是协商性司法在我国刑事诉讼程序中的具体体现。协商性司法提倡通过程序主体之间的磋商、对话及相互沟通、妥协的过程，以 一种相对平和的方式实现刑事纠纷的有效解决。在协商性司法的影响下，控辩双方可以基于平等的主体地位展开“合作”，通过认罪认罚从宽制度所搭建的平台，便于辩方在满足该项制度所规定的情形下，与控方达成双重的“诉讼合意”。即基于犯罪嫌疑人、被告人的自愿且积极的认罪悔罪的表现，换取实体法中对其定罪量刑的减免；同时在程序上提高诉讼效率，节约了司法资源。
由此可见，犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚改变了传统的对抗式的司法模式。通过控辩协商的方式，不仅使双方实现了控辩双方合作共赢的模式，也促进了社会秩序的修复。
《监察法》中关于认罪认罚从宽制度的规定并未体现出监察机关与被调查人处于平等协商的地位。原因在于现有的体制下，监察机关的定位为政治机关，其监察对象多为国家公务人员或是党员，本就应对党忠诚，监察机关在调查时便是党与国家的意志化身，被调查人应尽到忠诚的义务。而被调查人的身份定位也并不是与犯罪嫌疑人、被告人处于同一地位，前者还未进入到诉讼程序中。在监察程序中，被调查人与监察机关也并非是“控”方与“辩”方的关系，因此也缺乏“控辩协商”模式的运行基础。故而，《监察法》中认罪认罚从宽制度所体现出更多的是压制性，并为体现出如同刑事诉讼程序中认罪认罚从宽制度那般的协商性。
（二）“从宽处罚建议”规定模糊
对于监察机关就被调查人认罪认罚所做出的从宽量刑建议，现有法律并没有对其性质、地位、权限、程序进行明确。根据我国《监察法》相关规定，对于涉嫌职务犯罪的案件，当案件移送人民检察院时，监察机关可以提出从宽处罚的建议，但并未规定从宽处罚建议的效力如何，对于最终的量刑结果是否真正起到从宽处罚的作用，也存在探讨空间。
从宽处罚建议的内容侧重于实体从宽而非程序从宽。起初学界有观点认为相较于《刑事诉讼法》的规定，《监察法》对制度启动实体条件的规定过于严苛，且未设定给予被调查人相当的实体、程序从宽依据和权利保障，不利于发挥认罪认罚从宽的制度感召作用。而根据当时《监察法释义》的相关内容可知，《监察法》第31条的规定与《认罪认罚从宽制度试点办法》是一种衔接关系，因此，对于“从宽处罚”的内涵应参考《刑事诉讼法》中“从宽处理”的内容。随着2019年《指导意见》的出台，规定刑事诉讼中的认罪认罚从宽处理应在法定刑幅度内进行从宽，受此影响，《监察法》中从宽处罚建议的内容也理所应当地被认为是在法定刑幅度内进行从宽。直到2021年《监察法实施条例》的公布，其中第213条第1款明确指出，从宽处罚建议的内容是“从轻、减轻或者免除处罚”。根据《监察法》相关规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。若在留置调查期间，被留置人主动认罪认罚，是否可以解除留置措施的适用，法条并未明确，因此在实务中，即使被留置人认罪认罚，留置措施仍不会被解除适用。而在《刑事诉讼法》中，犯罪嫌疑人若在侦查阶段，或是审查起诉阶段自愿认罪认罚，检察机关一般不会采取羁押性羁押措施或是由羁押性强制措施变更为非羁押性强制措施，这体现出认罪认罚从宽制度在《刑事诉讼法》中的程序从宽。
此外，《刑事诉讼法》相关规定，当监察机关将案件移送检察机关时，被采取留置措施的被调查人员转为先行拘留，十日内由检察机关决定采取何种强制措施。被调查人在留置期间认罪认罚并无解除留置措施的明令规定，在移送案件之后，监察机关若出具从宽的量刑建议，仅是针对实体处罚的建议，在程序上并未有从宽建议。程序是否从宽决定权在于检察机关手中，所犯罪名若为徒刑以上，便适用羁押性强制措施，并未体现出被调查人认罪认罚从宽在程序适用领域所获取的宽大处理。因此，在程序衔接方面也并未体现出从宽建议在程序上的“从宽”。
“从宽处罚建议”具有求刑权与量刑权皆备的双重性质。有学者认为，从宽处罚建议本质上属于求刑权而非量刑权。“从轻处罚”，是指在法定刑幅度内选择较轻的刑种或者处以较短的刑期。“减轻处罚”，是指在法定最低刑以下选择判处刑罚。“免除刑罚”，是指虽已构成犯罪，但因符合刑法规定情形而不判处刑罚。但基于监察机关的权力性质，从宽处罚建议的性质也具有量刑权的“影子”。原因在于监察机关并非司法机关，而是权力机关。其设立初衷具有较强的政治性，即加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作。言下之意便是无论检察官或法官都处于监察机关的监察范围内，进而导致检察官或法官在处理来自监察机关的从宽处罚建议时慎之又慎。实践中，法院将检察机关移送的关于监察机关所做出的从宽处罚建议作为一种量刑证据的存在，对于具体的量刑结果发挥着举足轻重的作用。因此，监察机关所提出的“从轻处罚”“减轻处罚”“免除处罚”建议，会对法官最终的裁判结果产生较强的拘束力。
并未明晰从宽处罚建议的效力。从宽处罚建议的效力如何事关检察机关在审查起诉阶段适用认罪认罚从宽制度是否必须以监察机关从宽处罚建议为前提，但法条中并未有相关规定。在实务中，有些地区检察机关会根据监察机关提出的认罪认罚从宽处罚建议来决定是否适用该制度，若监察机关不提出从宽处罚建议，检察机关也不会主动适用认罪认罚制度，反之亦然。但有些地区检察机关适用认罪认罚制度并不以从宽处罚建议为前提，他们以为既然案件已进入刑事诉讼阶段，检察机关应对程序的适用起到主导作用，并对于从宽处罚建议进行司法审查，认为不符合适用认罪认罚从宽制度的，会与监察机关及时进行协调沟通。由此可见，正是由于法条中缺乏相关条文，进而导致实务中对于从宽处罚建议效力认定不一。
从宽处罚建议的效力事关认罪认罚从宽制度在监察阶段的适用问题，但同时也是较难以规范的问题。原因在于认罪认罚从宽制度自身具有其协商性的特点，虽然在监察调查阶段，认罪认罚从宽制度对于被调查人而言具有压制性，但并非完全摒弃了其自身的协商性，只是较于侦查、审查起诉、审判阶段而言，其自身的协商性有所弱化。大部分被调查人愿意主动交代，多是为了争取换取宽大处罚，并非是基于对党的忠诚以及自身党性的感召配合调查。因此，从宽建议的效力便显得尤为重要。若对从宽建议的效力进行弱化，被调查人在审查起诉或是审判阶段发现自己的积极配合并未达到其自身所期望的效果，未获得实体上刑罚的从宽，那么便对认罪认罚从宽制度失去信任，从而形成示范效应，导致其他被调查人认为积极配合也无法换得宽大处理，面对监察机关的调查便消极应对，不仅不利于职务犯罪案件的侦破，也不利于认罪认罚从宽制度在监察调查阶段的有效适用。但若过于强化从宽建议的效力，虽然有利于职务犯罪案件的监察调查，但是检察机关必须以监察机关从宽处罚建议为前提才能适用认罪认罚从宽制度，对于检察机关的程序主导性是一种干预。同时在审判阶段，法官在最终的定罪量刑时，也需将监察机关的从宽建议作为重要参考，甚至会决定案件的审判结果。此外，在某些情况中，被调查人虽有积极配合的举动与态度，但监察机关没有提出从宽处罚的建议，就表明监察机关对于被调查人的处罚态度，此时检察机关若对其主动适用认罪认罚从宽制度，需要及时与监察机关进行协调沟通，丧失了在审查起诉程序适用的主导性。而且从宽建议的效力过强，也可视为行政权对于司法权的过度干预。由此导致的结果是，《监察法》中认罪认罚从宽制度规范的效力区间已逾越监察程序延伸至刑事诉讼程序。在《张某1受贿罪一审刑事判决书》中，检察机关提起公诉时，直接将同级监察机关的从宽处罚建议与上一级监察机关的批复作为证据移送审判机关，审判机关在审判时将其作为依据对被告人进行定罪量刑。这表明从宽处罚建议在一定程度上确实影响了案件的走向以及最终的量刑结果。
综上所述，对于监察机关出具的从宽处罚建议，其效力的大小需进行明晰，而现行法，并无明文对其规定，进而导致检察机关与法院在实务中难以对其有合理的认识，从而对办案实践造成困扰。
从宽处罚建议类型并未明确。根据《监察法》第三十一条、第三十二条相关规定，监察机关可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。《监察机关监督执法工作规定》中要求监察机关的从宽处罚建议一般应当在移送审查起诉时与《起诉意见书》及相关证据材料一并移送同级检察机关。上文所述，从宽处罚建议的内容包括“从轻、减轻或者免除处罚。”但在实务中，监察机关提出的从宽处罚建议应当奉行类似于幅度刑量刑建议，还是相对精准地提出罪名甚至适用刑罚及执行方式？是否需要在移交检察机关的文书上说明提出从宽处罚建议的理由、依据？为此，监察部门的监察人员认为应当提出精准的从宽处罚建议，原因在于监察机关作为职务犯罪案件的调查机关，在案件移送审查起诉时提出认罪认罚从宽建议，不仅要确保移送案 件事实清楚，证据确实、充分，还要注重从宽处罚建议的精准把握，做到有理、有据、有效。但也有学者认为，监察机关所提出的从宽处罚建议囿于适用规范相对概括，立法应避免将其过度具体化以防止僭越刑罚裁量权的司法功能。由此可见，对于从宽处罚建议的类型，实务中与学界的观点并不相同，但均体现对于此问题的理性思考。
《监察法》中规定的从宽处罚建议，其实质上借鉴了《刑事诉讼法》中所规定的“在审查起诉阶段犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料”。此举是为了利于在国家体制改革中将《监察法》与《刑事诉讼法》进行有效衔接，也为认罪认罚从宽程序在监察调查阶段的有效实施进行相应的制度设计，进而达到及时惩处职务犯罪，维护社会稳定的理想效果。《监察法》中的从宽处罚建议在整个职务犯罪案件中的地位是较为独立的，不同于刑事诉讼阶段中认罪认罚从宽程序所提出的量刑建议，监察机关所提出的从宽处罚建议不仅需要面对检察机关的审查，还需在审判阶段作为证据进行出示。原因在于监察从宽处罚建议本身具有双重性质，一方面包含监察机关对于被调查人主动认罪认罚、配合调查的积极正向评价，也包含了监察机关对于该职务犯罪案件的处理的具体意见。因此，无论是检察机关或是审判机关都需要对此作出司法评价，若检察机关或者审判机关对于监察从宽处罚建议不做出司法评价，不利于从宽处罚建议甚至认罪认罚从宽制度在监察调查阶段生命力的存续。
此外，由于监察机关自身的属性，从宽处罚建议被认为是具有行政性质而非司法性质，因此其自身不具有定罪量刑的功能，也不具有实质意义上的量刑建议权，从宽处罚建议精准化最大的价值在于对职务犯罪案件的分流，从而整合司法效率，但毫无疑问，司法判案更加注重公正，在公正得到保障的前提下才会追求最大化的效率。而且司法办案也并非绝对的要求追求效率化，由于监察调查环节的特殊性，被调查人自身权利的保障并未得到充分的保障，被调查人在监察调查期间主动选择认罪认罚本身就暗含了对于自身辩护权利与质证权利的放弃，若提出精准化的量刑建议看似节省了司法资源，为案件的办理提供了极大的便利，但若出现认为监察机关出具的从宽处罚建议存在明显不当的情形下，与监察机关商讨存在不畅，致使整个案件无法顺利的进行诉讼程序，不仅不利于案件的终结，也不利于被调查人权利的保障，而且检察机关与审判机关并未最大程度的保障案件的公正故而也不适宜追求绝对化的效率。
《监察法》中的规定并未明确要求精准化的从宽处罚建议有其自身的合理之处。概括式的适用规范为检察机关与审判机关提供了宽泛的自主性与灵活性，是互相监督与制约的内在要求。无论是检察机关或是审判机关都应当对从宽处罚建议予以回应，进而作出司法评价。这种评价正是体现了监察、检察、审判三机关之间的配合与制约。即针对监察机关的“从宽处罚建议”，检察机关应先对“从宽处罚建议”进行审查，此时“从宽处罚建议”只能被视为证据材料，只有经过审查之后，才能完成证据材料到证据的蜕变，该建议材料对案件事实至少对量刑部分有证明作用，只是其所证明的内容不是被调查人的犯罪事实，而是被调查人符合从宽处罚情形的事实。故应将其作为证据随案移送检察机关审查处理。审查之后可以将“从宽处罚建议”吸收并入“量刑建议”中，也可同监察机关进行沟通商讨，对其进行调整。此举充分发挥了检察机关在诉讼阶段中主导性作用。而审判机关则通过吸纳了“从宽处罚建议”的量刑建议同监察机关形成“联系”。根据《刑事诉讼法》相关规定，法院一般应当应采纳检察机关的量刑建议，而通过庭审质证，在量刑建议明显不当的情形下，法院则拥有不再适用的最终决定权，这也是体现了监察机关与审判机关的配合与制约。因此，立足于监察机关的职责定位与三机关之间的互相配合与制约，对于“从宽处罚建议”应选择概括型的规范建议则更为合理。
四、职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度适用之完善路径
（一）完善认罪认罚从宽衔接机制
法治兴则民族兴，法治强则国家强。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的高度定位法治、布局法治，进行了一系列的顶层设计，习近平法治思想更是指引中国法治昂首向前，谱写了中国法治的新篇章，丰富和完善了社会主义法治理论和中国特色社会主义思想。在习近平法治思想的指引下，立法机关不断锚定国家和人民的需要，通过了一批富有远见卓识的法律规范。《监察法》的出台正是恰逢其时，国家监察委员会的设立正是从我国实践出发，不断探索反腐倡廉的首创之举。同样重要的是，新修订后的《刑事诉讼法》更加贯彻了习近平法治思想，创造性的提出了认罪认罚从宽制度，体现了能动司法的重要性，当《监察法》与《刑事诉讼法》相遇，不同的法律规范具有不同的价值取向，但在法秩序统一性原理下如何得到较好的处理，仍需不断进行探索，具体而言：
1.完善法律规范实施细则。《监察法》出台已逾四年，修改法律规范是一个较为严肃且重大的事项，对于《监察法》而言，由于其在三十一条、三十二条规定的较为狭窄，短期内来看难以就修改法律规范达成共识，但对《刑事诉讼法》认罪认罚制度的衔接并不一定要修改法律，短期内可以通过全国人大授权国家监察委员会，就《监察法》第三十一条、三十二条进行实施细则的试点探索，通过试点总结经验，为国家监察委统一制定实施细则奠定基础。长期来看，进行实践探索也能为全国人大未来可能修改《监察法》进行有益探索；
2.统一思想认识。目前而言，对于监察机关囿于《监察法》的规定，监察人员普遍无法认识到认罪认罚制度的重要性，当然这主要是由于《监察法》规定的条件较为严苛，毕竟对于国家机关而言，法无授权不可为，也即是说监察机关工作人员缺乏对认罪认罚从宽制度重要性的认知，监察人员认为监察案件最为重要的是突破被调查人的口供，但是在当下已不适应司法实践，无论是“少捕慎诉慎押”司法政策还是认罪认罚从宽制度，都亟待监察人员转变思想观念。因此，监察机关应当加强对认罪认罚从宽制度的学习，可采取与检察机关、审判机关同堂培训，加强思想认识，从根本上把握认罪认罚从宽制度的内涵及精髓，通过统一思想认识，将认罪认罚制度落到实处。
3.不断探索监察机关与检察机关程序衔接。检察机关作为司法机关需要受《刑事诉讼法》的约束，监察机关作为职务犯罪调查主体，其并未被纳入《刑事诉讼法》的适用范畴，同时，由于《监察法》的特殊定位，其具备实体与程序法两个层面，是一部综合性法律规范，如果不与司法机关保持衔接，那么其尚可保持自身的独特运转，但监察案件需接受司法审查，那么较为独特的《监察法》无法适应司法的程序性要求，因此需要不断探索监察机关与检察机关的程序衔接。
（二）明确“认罪”“认罚”具体内涵
《刑事诉讼法》规定了对于认罪认罚案件，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，就可以获得依法从宽处理的结果。但对于如何适用认罪认罚在《刑事诉讼法》修改后，依然缺乏一定的指导，于是两高三部共同发布了《指导意见》来指导司法中对认罪认罚的理念适用。在《指导意见》中，对于认罪与认罚的情形进行了列举，什么是认罪、什么是认罚，通过对相关情形的列举，进行了一定指导。但是《监察法》目前并未就认罪认罚作出自己的体系解释，显然《指导意见》在监察调查阶段是无法适用的，也就凸显了监察权运行的封闭性和特殊性。
对于监察案件而言，认罪可能存在：1.被调查人承认自己违纪，但不存在违法；2.被调查人认可监察机关调查事实，但不认可监察机关指控罪名；3.被调查人全面认可监察机关指控的罪名及事实。这三种情况都可能存在，那么对于监察机关而言，是否只能选择第三种路径，存在一定的疑问。对于职务犯罪而言，其具备一定的特殊性，违纪与违法常常是伴随着的，有违纪也有违法，或者有违纪没有违法，这样的情形是可能存在的，因此如何科学的界定认罪的情形且如何体现自愿性与主动性，可以借鉴《指导意见》中对认罪的列举，既：1.对监察机关指控的犯罪事实并无异议；2.对监察机关指控的犯罪事实有异议且具有合理理由；3.对监察机关指控的事实无异议，但辩称属于违纪行为而非而发行为的；4.对监察机关指控的事实部分认罪认罚，部分不认罪认罚的，对于认罪认罚的部分依法从宽，但不认罪认罚的部分根据其供述的态度综合适用认罪认罚从宽制度。
在两高三部的指导性意见上指出，认罚是指真诚悔罪愿意接受处罚，认罚的考量重心主要是犯罪嫌疑人和被告人的悔罪态度和悔罪表现，主要结合的是退赔退赃、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量，同时指导性意见也明确程序选择权是不包含在认罚的范畴中，也即是说犯罪嫌疑人、被告人并非一定要就诉讼程序达成合意，具有自身选择诉讼程序的自由。一般理解认罪与认罚具有同时性，也即是说认罪的同时认可处罚，认罪认罚的价值取向主要是由于其自愿主动，体现了对法律的敬畏和对自身悔过的态度，本着惩前毖后治病救人的方针，尽最大可能挽救相关人员。因此，在监察案件中，认罚可能存在：1.认可监察机关所有处罚意见；2.认可监察机关多数的处理意见，但辩解其可受到从轻处罚的情形；3.不认可监察机关处理意见，但认可对其应当接受处罚的意思表示。以上三种情形均存在于监察案件中，如何进行取舍，应当接受概括性认可的意见，对于职务犯罪认罚，并非一定要精准到每一个罪名，而是应当表现出对其应当接受处罚的认可，并在此过程中通过监察机关释法说理，达成一致合意，这样既避免了监察机关强势压迫可能违反有关规定，也避免后续可能再司法机关作出不认罪认罚导致先前阶段的工作失去效力与作用。
综上来看，《监察法》与《刑事诉讼法》具备不同的价值取向，所以在认罪认罚的适用上可能存在较大差异，但是不同的价值取向需要不断进行协调，应当在法秩序统一性原理下保持一致性，否则可能出现监察调查阶段认罪认罚空转，使被调查人选择在审查起诉程序再行与检察机关协商，甚至获得更大的司法减让空间。
（三）统一“从宽”的适用标准
根据《刑事诉讼法》的规定，以及两高三部的指导意见，从宽处理既体现在实体上对涉嫌犯罪的人员进行从宽处理，同时也在程序上进行简化处理，避免更长时间的等待。在司法机关办理认罪认罚案件中，由于其具有相应的量刑裁量指导标准，对于认罪认罚的应当减让标准具有量化的意见，也即是说对于所有刑事案件而言，认罪认罚最高可以减少基准刑30%以下。根据对H省认罪认罚调研：2021年，H省检察机关办理职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度673件770人，适用率为84.1%。2021年，H省检察机关职务犯罪检察部门批准逮捕和作出逮捕决定案件维持在较高比例，全省诉前羁押率超过70%。H省捕后不起诉、捕后判处轻缓刑、免予刑事处罚比例均高于全国平均水平。在监察案件中，多数从监察程序流转到司法程序以后，逮捕率均维持在较高水平，对于该问题，一部分是由于监察机关认罪认罚从宽制度并未形成总体性认识，同时也反应出对于监察案件逮捕等强制措施适用存在一定误区，即使是在调研中，检察机关作为认罪认罚已经较为成熟的适用机关，在遇到职务犯罪认罪认罚案件中依然多数采取了逮捕措施，并未能深刻理解对逮捕的适用条件，而是监察机关移送案件以后，径行作出逮捕决定，并未就认罪认罚与逮捕措施的适用条件进行深入研判，导致羁押率总体偏高。
同样的情形也出现在监察机关办理案件中，对监察机关而言，由于缺乏一定的从宽幅度指导，对于监察案件如何适用认罪认罚中的从宽难以把握，中共中央纪委书记赵乐际在 2020 年 1月13 日在十九届中央纪委四次全会上所作的工作报告中指出要深化运用‘四种形态’。也即是说通过四种形态来对纪检监察案件进行处理，是否可以存在降档处理的可能，例如本应当适用第四种形态，但由于认罪认罚态度较好，及时主动交代，并且退出违法所得，是否可以得到更大的从宽处理幅度，对于该问题，可以参照河南省人大常委会原副主任王铁案件，由于其主动投案自首，并且认罪认罚，从第四档次降档为第三种档次进行处理，虽然对其开除党籍，但并未开除其行政职务，而是给予了降档处理，行政撤职，降为副处级退休。因此，对于监察机关适用认罪认罚案件而言，可以获得更大的减让幅度，只要在四种形态的包含范围内，出于投案自首、如实供述、并且退还违法所得，可以在纪检监察四种形态中进行降档处理，对于该种方式的处理，并非放纵犯罪，反而是体现了对于主动投案接受组织处理的鼓励，有利于惩前毖后治病救人，同样，这样的处理结果也可以促使更多存在违法违纪行为的行为人，主动如实向纪检监察机关说明情况，接受处理，能够确保一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。对于这样的案件处理，避免了进入司法程序，那么对于已经进入司法程序的如何进行从宽处理，可以从以下三种情形进行考量：
1.对于已经在监察案件中自愿认罪认罚的被调查人，检察机关和监察机关进行沟通，对于相应的处理意见进行协商一致，可以就该意见向审判机关提交，一般对于该种情形下认罪认罚态度较好的，可以采取多种强制措施并用，并非一定要适用羁押这种强制措施。
2.对于在监察案件中只认可部分的，应当就其在司法阶段进行单独评价，对于从宽减让幅度应当小于上一种，并且在逮捕、取保候审、监视居住等强制措施的变更上更加慎重。
3.对于在监察案件中并未表示认罪认罚的，一般考虑到其自身的抵抗性，慎重考量对其量刑减让，并且在采取强制措施时进行更为严格的审查，确保将主动性、自愿性贯彻始终。
（四）加强被调查人自身权利的保障
上述已经交代了监察案件中对于被调查人自身的权利保障并不完善，主要凸显出两个方面的问题：其一，对于监察案件而言，被调查人缺乏法律救济，也即是说，在监察案件中，被调查人无法获得法律上的帮助。即使是在侦查机关进行侦查时，犯罪嫌疑人也有权利会见律师获取帮助，这是法治国家的应有之义，但是由于《监察法》的独特价值取向和封闭的程序运行，被调查人难以就认罪认罚制度获得相关的法律释明，对于监察人员而言，由于《监察法》并未规定必须采用认罪认罚从宽，也缺乏适用的动力，这样就使得认罪认罚从宽制度在监察调查阶段并未能获得较好的贯彻和落实，与中央所提出的意见可能存在一定的抵牾。其二，对于监察案件认罪认罚缺乏特定的法律文书保障。前述已说过，对于目前而言，监察机关办理职务犯罪认罪认罚从宽案件并未能统一从宽的法律文书，这其实是一个重要的问题，认罪认罚体现的是双方对于相关事实和罪名的一种合意，或者说一种意见，那么对于监察机关办理此种案件提出的从宽建议，并未有被调查人的签字确认，该从宽建议的自愿性和合法性难以得到保障，也即是说缺乏类似认罪认罚具结书这样可以对双方产生法律约束力的文书形式予以确认。这样的处理或许现阶段仍可维持，但是并非长久之计，也不是法治国家所应当提倡的。
因此，就监察案件被调查人获得律师帮助的权利应当受到重视，可以参考借鉴的是司法实践中值班律师提供法律帮助的形式，在《刑事诉讼法》修改以后，值班律师制度创设而生，该制度主要目的是避免了当事人由于缺乏法律素养和专业知识，对于认罪认罚理念理解不到，通过引入司法行政机关法律帮助制度，使得每一位可能被追究刑事责任的犯罪嫌疑人、被告人都能够获得一定的法律帮助，避免可能存在的冤假错案，同时对于办案机关而言，由于存在第三方的当场见证，能够确保认罪认罚案件的自愿性、合法性、真实性。监察机关办理职务犯罪应当引入值班律师帮助制度，对于每一个可能被追究法律责任的被调查人，有权利得到法律帮助，如果考虑到职务犯罪案件的敏感性，也可以引入公职律师制度，在确保律师保持其中立的角度下，对认罪认罚进行见证。
对于认罪认罚从宽处理建议的文书形式确认而言，由于监察机关并非司法机关，对于认罪认罚具结书这样的可能存在双方协商的文书形式会存在抵触，且由于监察阶段并非审查起诉阶段，对于证据和事实的认定依然要以检察机关认定的事实为准，也即是说监察机关的从宽处理建议存在较大的不确定性和可变性，因此，可以参照认罪认罚具结书的形式，监察机关提出对于被调查人从宽处理的意见，结合值班律师在场见证，三方共同在从宽处理意见上进行签字确认，文书格式可以从宽处理意见为蓝本，保留签字确认的空间，确保监察案件认罪认罚与司法程序平顺衔接。
五、结语
认罪认罚从宽制度作为我国深入推进全面依法治国的一项重要举措，该项举措的有序推进不仅有利于“高效反腐”目标的实现，也有益于宽严相济的刑事司法政策在监察调查阶段的落实，进而为我国司法体制改革提供着力点，以达到监察体制改革与刑事司法改革的有效衔接。因此，应当更加重视职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度的适用问题，一方面要强调该项制度在监察程序中的可持续发展，另一方面也要注重与刑事诉讼程序的衔接问题。虽然认罪认罚从宽制度在《监察法》与《刑事诉讼法》中已经通过法律条文的形式予以确立，为监察机关与监察机关在办理职务犯罪中的提供了可参考的办案指南，但无法否认的是，不同反腐败机构职能的衔接、贯通、协同还处于“物理反应”阶段，尚未进入“化学反应”形成新的“化合物”的阶段。因此，《监察法》中所规定的认罪认罚从宽制度的适用条件暴露出法法衔接不畅、“认罪”“认罚”标准不明、权利保障不足等问题。虽然《监察法实施条例》已经适用于案件办理的过程，但整体上对于职务犯罪监察案件认罪认罚从宽制度的适用条件仍缺乏进一步的细化。为保障职务犯罪监察案件中认罪认罚从宽制度的精准适用，应当对其适用条件的诸方面更进一步的完善，使监察调查活动在保持自身政治属性的同时，也需要同被调查人之间建立平等的“对话”机制，进而使“认罪认罚从宽制度”充分发挥自身效能，提高我国反腐败的治理水平。
