摘要 国家监察体制改革以后，检察机关提前介入监察委办理的案件是完善检监衔接的重要环节，有利于落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是提高案件办理质量、审查起诉效率和加强人权保障的重要机制。检察机关对监察委办理案件的提前介入机制在证据的收集、事实的认定、案件的管辖等方面都发挥着重要作用，在办案过程中要准确把握好监检衔接中检察职责的尺度，以适应监察体制改革给检察履职带来的新样态，防止该机制在实践中“空转”和滥用，不断健全提前介入的制度规范和工作机制，有效实现办案过程中的“互相配合、互相制约”，共同恪守人权保障，提高国家的反腐倡廉效能。
关键词 法理；必要性；限度；程序衔接；提前介入
检察机关作为监察委办理职务犯罪案件进入刑事诉讼程序的“桥头兵”，是刑事诉讼程序相互衔接的核心环节，对程序衔接的优化以及相互配合制约机制的构建，要着重从监察机关与检察机关之间进行，将办案流程的衔接与配合制约置于同一体系的建设中。随着中国监察体制改革的深入推进，监察机关与检察机关在提前介入办案衔接过程中会遇到一些实际困境，实践中提前介入的制度规范尚不完善，工作机制尚不健全，仍面临着一些问题需要解决，将影响改革的进一步深入。本文首先探寻了检察机关提前介入机制的源流，职务犯罪案件中检察机关提前介入的法理根基，继而从理论与现实角度对检察机关提前介入的必要性及限度予以论证，在分析当前提前介入工作所面临的问题困境基础上，深入探讨在办案过程中如何发挥好检察职能作用及角色定位，探索提前介入机制的法治化、规范化和高效化路径，以期为推动检察机关提前介入监察委办理案件工作提供一点有益的参考和借鉴。
一、职务犯罪案件中检察机关提前介入的法理根基
（一）“配合与制约”原则的适用
检察院提前介入调查程序的运作原理，是监察委职务犯罪调查权和检察院对刑事犯罪案件审查起诉权之间的相互配合和制约，集中地反映了监察委和检察院之间的相互关系。"提前介入"并不影响监察委与检察院构的宪法位置。对于"监检"相关的法律研究，目前理论界存有两种观点，一种看法以为监察委的调查权属侦查权，又因监察委委托的职务性违法犯罪侦查权与检察机关的审查起诉权之联系，呈现出诉控功能的同向化、案件阶段的顺承性和职务违法犯罪调查结果权与控告权相互之间的隔离性等三种特点，所以检察委的职务性违法犯罪侦查权与检察机关的审查起诉权之联系属于相互监督制约关系，检察机关应当督促监督职务性违法犯罪调查活动行为。另一个看法则采用了对《宪法》和《监察法》中监察机关与检察机关相互之间的职权结构与联络程序设计的阐释，明确了监察机关和检察机关之间的相互"制约"，监察委与检察机关经过各自依法行使职权，对另一方依法行使权力的情况作出评估、审核并(可能)产生了相应效果的关系逻辑。但经过对二种观念的对比与探讨后得出，监察委员与检察监督相关之理论仍沿袭于公安机关与检察院之间的相关定位，主要论点是公安机关刑事案件侦查权和监察委员职务犯罪调查权之间的同质性。其"约束关系"的定义主要来自于现行《宪法》与《监察法》的文本解释。在一般犯罪案件中，检察院的合法性审核主要包括了侦查活动监督与审查起诉二个组成部分，前者具有法律监督权，而后者则具有权利约束关系。但在职务犯罪案件中，由于检察院的合法性审核只涉及审查案件，因此，检察院的合法性审核仅具有权利约束关系的效果，而不具有法律监督权。在一般的刑事犯罪案例以及特殊的职务犯罪案件中，由于检察机关的合法性审查的不同而产生了"制约关系"与"监督关系”。另外，由于相互"制约关系"是权力的主体之间存在的双向牵制，但"监督关系”则是指一个主体对另一个主体的单方面督促、监察，相对于“监督关系”的界定，提出"制约关系"的新概念更适合"建立高效统一的特色国家监察体系"的基本立法目的。
在法律规范方面，《中华人民共和国宪法》第一百二十七条与《监察法》第4条把国家监督委员会和人民检察相互之间的关系，确定为配合、制约。监察机关和检察机关之间，在职务犯罪调查过程中的关系就是协调为先、制约为辅的相互配合关系。监察委和检察机关之间的配合，反映了二者在打击职务违法犯罪活动中的分工和协作关系，即监察委对职务违法犯罪行为进行调查，而检察机关则对监察委移送的职务刑事案件审查控告。除"配合"原则之外，检察机关对监察委的制约还表现在以下二个层面:首先，检察机关对监察委移交的职务犯罪案进行了合法性审查，如果被审查的案情达不到提起公诉的要求，检察机关可以作出不起诉；其次，检察院还可以将监察委移交的职务犯罪案件退回补充调查，补充调查依两次为限。
(二)“保障当事人合法权益”原则的体现
维护保障人权是我国建设法治社会的重要标准，宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，人权保护在中国刑事诉讼法中的特殊价值作用越来越受到社会的关注，是中国刑事诉讼法制度步入完善阶段的重要标志，同时也是中国刑事诉讼法治取得的巨大的成就其一。从体系的法律层面，目前《刑事诉讼法》已经明确了对当事人刑事诉讼中根本权利保护的基本方式和具体要求，比如对非法证据的排除、辩护权利制度等等。另外，我国《刑事诉讼法》中对侦查手段、人身强制措施等问题的规定，也显示出了程序法中对人身权利的保护。
相比于《刑事诉讼法》，全国人大常委会在制订《监察法》时没有直接将尊重和保障人权的条文规范写入该法中，而只是叙明了“保障当事人合法权益”，尽管《刑事诉讼法》中对于保护人权的阐述与《监察法》中对保护正当权益的阐述有所不同，但二者的含义和作用却异曲同工，都表现出了立法本义对诉讼当事人根本权利的保护。现行《监察法》对职务违法犯罪的处理程序和强制性保护措施的运作都设定了限定程序，以保护被调查当事人的人身权、财产权等合法正当的利益，所以对监察委采取留置措施就应当得到严格限制约束。具体来说，留置措施的采取就应当符合下列条件:监察委可以对涉及特定犯罪问题的被调查者采取留置，包括对涉嫌腐败受贿、渎职失职等职务犯罪问题和职务犯罪行为的被调查者；监察委对已了解的这些案件事实和资料，存在的重要问题须更加明确；具有以下情况之一，即监察机关所查处的职务犯罪或职务犯罪案件案情特别严重、错综复杂，被调查人可能潜逃、自尽，被调查人可能采取串供或或编造、隐瞒、破坏有关证据材料的活动，严重妨碍了调查活动的正常推进以及可能会发生其他严重妨害了调查活动的情况。不过，在“保障当事人权益”方面原则上仍与保障人权原则上有所不同，比如在监察调查和党内监察之间的衔接上，会在知情权、辩护权、隐私权等权利上给以一定的限缩。
《监察法》颁布之前，国家对职务违法犯罪活动的预防与打击主要实行多层次的监察手段，即对政府机构实施行政内部监督，纪委机构实施纪检监察，检察院的反贪反渎机构实行内部检察监督，机构之间分工协作，相互协同配合。另外，多样化的监督结构有助于形成各个机构之间的共同监督与约束。所以我国在新形势下对监督进行了国家监察体制改革，在原“一府两院”的机构框架的基础上，设置了独立的专职行使监察权的专责监督部门——国家监察委员会。但同时，监察委间相互的监督已不存在，而是成为一种双轨式的监督模式。权利均衡理论规定权利双方必须维持合理距离，禁止过度侵入。所以，监察委员会的调查活动行为需要一个不损害监察权独立性的外围监督手段，以契合“保障当事人权益”的原则条件。而检察院的提前介入案件活动恰是为了满足这些要求，从而打破监察委调查职务犯罪案件过程的相对闭锁。据此，检察机关提前介入监察委办理案件的调查程序是对“保障当事人权益”原则的有效回应。
二、检察机关提前介入的必要性
（一）制约配合关系的必然要求
当前的监察机关和检察机关内部，监察权与检察权是二个性质完全不同的权力，虽然职权内涵上存在着明显的差异，但是在处理职务犯罪上二个权利间形成了权限上的衔接，并存在着相互配合制约的需要。一方面，两各机关的工作衔接协调需要检察机关提前介入，主要表现在对刑事案件管辖方面、案情调查方面、刑事案件移送方面、强制措施等方面的衔接协调。另一方面，制约的问题需要检察机关提前介入，主要表现在检察院对被留置人在进行审查时决定采用什么措施，对有关材料的补充需要退回监察委补充调查，依法对犯罪嫌疑人作出不起诉决定等方面制约。如何在监察与检察期间既不过分注意协调也不忽略制约，这方面可以总结检警关系中的若干经验，为监察与检察关系提供相关的借鉴。总结检警双方提前介入的宝贵经验，在监察委与检察院办理的案件中也设置提前介入程序，此举既可以让两机关有效实现沟通协调，也将把监察委与检察院的相互制约放在实处，达到国家监察体制改革的最终目的。
（二）以审判为中心改革的必然要求
当前实施以庭审为中心的诉讼制度，要求把定罪量刑的关键环节放在法庭审理之上，监察委作为一政治性机构，看似监察体制改革和以庭审为中心的制度无直接关系。不过，两个体制改革在实质上是相互一致的，监察调查也必须坚持以庭审为中心的司法改革要求。《监察法》关于取证条件与原则的要求，即在职务犯罪案件中调查获取的证据有赖于司法依据证据规则依法确定，这表明从根本上说监察委调查取证的过程终究是依审查起诉与庭审审查为引导的，国家监察体制改革和以审判为中心的制度改革当然具备融洽性。对监察机关来说，只有形成了与庭审审查的证据要求相符的证据获取机制，从调查活动中获取的证据才能满足庭审程序中对取证的需要。所以，要促进监察机关侦查取证活动中对庭审需要的落实，就有必要构建起检察院提起介入监察委办理职务犯罪案件的制度。
（三）现行监督制约体系的不足
完善监察权监督制约机制建设，是我国监察权建设与发展的必由之路，同时也是我国法律监督体制实现客观公正价值不可或缺的重要内容。由于监察权是一项复合性的法律权利，而检察权对一般的职务违法等调查活动实施监督既没有法律依据也缺乏必要，因此检察院实施的法律监督应当仅对职务犯罪行为的调查活动实施监督，而监察委的政治性质又直接影响了监、检关系的不均衡，使得检察监督无法充分地发挥有效功能，所以对监察委设置适当的监督制约制度也就十分必要。对监察机关委的监督在当前的阶段无论在哪个方面都有一些的不足之处与问题，但在改革和建立过程中，选取比较合理的方式也是非常关键的，建立了检察院提前介入制度，并尊重保持监察权行使的保密性等条件下，使检察院的监督工作成为动态的监督和事中的监督，可以有效地促进两者在办案程序上的有效衔接。
（四）监察实践的现实需要
国家监察体制改革后，反腐倡廉工作虽然实现了长足进展，但当前反腐倡廉的任务依然艰巨，实现国家政治清明的目标仍然任重且道远，在具体的办案中，监察机关资源和需求的供应关系仍然处在不均衡的阶段。提升办案的效能，促成打击的有效合力，在案件办理中有效建立提前介入调查机制，能够顺应办理案件的实践需要。监察为与监察机关应当在案件办理中实现资源的交互使用、有效整合，并健全证据资料的获取和流程的衔接程序。当前检察机关所主导实施的认罪认罚从宽机制并没有排斥职务犯罪案件的适用，而是赋予了被调查人以必要的程序和实体宽容余地，使他们可以更主动的配合监察机关的调查活动，进而为证据材料的获取工作提供了必要的条件。通过提前介入，检察院也能够更快掌握案件，促进了认罪认罚制度的落实，从而按照要求对事实清楚、案情相对简单的适用简易或者速裁程序，从而推动案件质效的提高。
三、检察机关提前介入的限度
(一)介入的前提条件
按照《刑事诉讼法》的要求，检察院可以以二种形式参与公安机关的侦查过程，一是向公安机关商请，被动参与侦查过程；另一是检察院觉得确有需要，主动参与侦查过程。理论上，对于怎样开展介入调查过程，理论界有二种意见，一种看法认为，提前介入调查过程可与检察院先期参与侦查过程一样，采取主动和被动二种。同时并存二个启动形式，不但可以形成完善的打击体系，同时可以发挥检察院的职能。第二种意见指出，提前介入过程仅是由监察委主动商请下介入，主要依据在于监察委对正在调查中的职务犯罪案件具有一个全面的认识和定性，是否同意检察机关介入调查过程，监察委具有绝对的主动权和掌控权力。由此可见，两个意见的主要分歧就放在检察院机构是否积极地在提前介入机制中充分发挥其职责。但就目前《人民检察院组织法》的法条文本来看，人民检察机构没有法条明确规定对监察委办理案件的职务犯罪活动实行法律监督，也就是说，检察院的主动介入性行为尚未受到现有立法的明确。但是，依据《刑事诉讼法》中对人民检察院的职责定位和权力赋予，检察院成为了职务犯罪的"引导制约者"，对监察委移送的刑事案件实行审查起诉、退回补充调查、自行补充侦查、依法作出不起诉。检察院提前介入监察委办理案件的调查活动是一项协助工作、辅助活动，其目的就是提升监察委的办事效能和办案效率。所以，法律法规应当赋予检察院自主申请提前介入调查活动的权利。而且，检察院自主申请介入调查活动，并不意味监察委办理案件失去了保密性，其重要原因在于检察院参与的时间节点遭到了限定，检察院不会在侦查期间即参与介入到案件，因此将不会干扰监察机关进行缜密调查活动。
(二)介入的时间节点
人民检察机关可以针对普通刑事犯罪的具体要求，主动介入侦查机关的工作过程，但《刑事诉讼法》没有明文规定介入侦查工作流程的时点。通常来讲，"提前介入"是指检察机关在审查批准逮捕过程中或者审查起诉过程中，提前介入了到了侦查活动。但是，职务犯罪案件的调查过程和普通刑事犯罪案件的的调查过程有所不同，是二个独立的取证过程。监察机关可以对职务犯罪人员采取留置，而无需通过检察机关的同意审批，故而说"提前介入"是相应于检察机关审查起诉阶段的涵义。依据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《办法》）中对于检察院参与调查过程的介入时间点的要求，检察院只能在案件进入了审理阶段才可以参与。现实中，当职务犯罪案例移交至审查起诉的环节后，对犯罪嫌疑人能采取留置的时间已剩下的不多，检察机关若在此时介入办案，将没有足够的时间对有关案件证据材料作出认真审查。此外，尽管检察院可以对案件材料提出来补充的建议，但监察委也没有时间机会展开补充调查。所以，从检察机关提前介入调查程序的参与时限点来说，时点不宜设定的过晚，因为检察机关的参与时限点过晚将减少检察院审理证据材料的时间，而无法起到"提前介入"调查程序所应有的效果，而且，时限点的设定也不能过早，因为过早参与调查程序不但会影响监察机关对职务犯罪案件的调查结果，甚至有突破了不同职责部门的权力平衡之嫌。据此，检察院必须在最合理的时机参与，其参与的时间点应该以监察委移交案件前20天和留置强制措施解除前20天为宜。首先，通过这样设定介入时间节点，能够确保检察机关有充分的时限审查案件材料，并提供补充意见。然后，在检察机关审查时限15天左右的情形下，在检察机关审查完毕之后，监察机关仍然有足够的时限对该案开展证据补充搜集等活动。另外，在监察机关的内部机构中还设立了案件审查的相关部门，可在案件的调查时期内就案件的具体问题提供建议，但案件侦查部门必须全面考虑审查部门的建议，而检察院也可以在案件的审理时期进行参与，并通过案件审理部门讨论后，确定能否完全接受或是部分采纳检察院的意见与建议，间接地反馈到案件的调查部门。通过办案审查部门的直接性反馈和检察院的间接性反馈，调查部门可以同时获取来自组织内部和机关外部的同时协助，进而显著提高职务犯罪调查结果的质效。
(三)介入的案件范围
按照《办法》第十二条的要求，检察院提前介入的案件类型为重大疑难复杂的刑事案件，而无须参与普通的职务刑事案件。可是，怎么定义重大疑难复杂刑事案件，《办法》并没有具体加以介绍和说明。但是，检察机关结合办案实践总结，重大疑难复杂刑事案件分为下列三类情况:第一，对本地产生重要社会影响的刑事案件；第二，多方面存在较大分歧的复杂性刑事案件；三，其他需要介入的刑事案件。结合以上总结，检察院对可参与的案件范畴，以"社会的影响力"和案情是否产生较大分歧为重要准则，辅以兜底条件予以扩展。可是，以"社会的影响力"为重要评判标准往往难以具体衡量，而以案情的复杂程度为重要评判尺度，又易于形成主观臆断。在此之前，对何为重大疑难复杂刑事案件的问题经常出现在检察机关提前介入侦查程序的实践中。实践中一般存有二种定义重大疑难复杂刑事案件的方式。第一方式主要是根据刑法规定的量刑标准，结合犯罪行为的影响、主观恶意等要件，进而确定"重大疑难复杂刑事案件的界限。第二类办法则对参与犯罪活动的种类加以了界定，认为检察院应当提前介入参与的重大职务犯罪案件(如严重的侵害人身安全权和财产权刑事案件)、涉及自身隐私权刑事案件(如强奸、猥亵案件)、犯罪主体较为特殊的刑事案件(犯罪活动参与者为残疾人员、精神病患者等)、重大复杂的经济型刑事案件等刑事案件。按照《国家监察委员会管辖规定(试行)》，监察委的立案调查范畴为刑事第8章和第9篇中明文规定的贪污贿赂罪和玩忽职守犯罪行为，因此不能以适用于刑事犯罪种类划分的方式确定为重大疑难复杂刑事案件。为此，将以量刑标准为依据的确定为重大疑难复杂刑事案件的尺度更为恰当，即凡可能被处以十年以上有期徒刑、无期、死刑的刑事犯罪的案子，应当商请检察院提前介入职务犯罪调查的过程。另外，监察机关也须将刑事犯罪情节情况的严重性，以及是否存在认罪认罚、自首、立功等情节全部纳入考量的范畴。需要注意的为，检察院能否提前介入的权限方面由监察委起主导作用，所以这一标准仅是监察委自行掌握的一个判断。
(四)介入方式
检察院以什么方式介入职务犯罪案件的调查过程，决定着提前介入的最大限度。按照《办法》第14条的要求，检察机关以书面审理的形式审查案情资料。从检察机关介入案件侦查活动的体制变化来看，一九九九年《人民检察院刑事诉讼规则》第383条不但确定了检察机关可以直接参与侦查机关对于重大案件的研究讨论，还规定了检察院可以侦查机关的其他侦查活动，但是二零一二年《人民检察院刑事诉讼规则》中明确，检察机关只能参与侦查机关对于重大案件的研究讨论。检察院全方位参与公安的任何侦查活动也可达到对刑事犯罪侦查监督，理论界也有专家赞同检察院全方位参与公安负责人的侦查活动。二零一二年的颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》中调整了检察院提前介入侦查活动的相应范围。在职务犯罪案件办理过程中，言词证据的使用对监察委及时掌握当事人的行为起到了关键作用，正确而迅速地进行言词证据的获取与固定也是监察委的重要职责之一。但是，言词证据的收集又是非法证据出现的多发点，冤假错案产生的根源所在，因此加强调查过程的非法证据材料排除是维护当事人利益的需要。而检察院的提前介入就是一个有效的甄别并排除非法证据的手段。
四、检察机关提前介入的现实困境
（一）提前介入启动界限不明
1.启动情形界限模糊。在司法实务中，启动情形界定的不确定也成为了提前介入中最先暴露的问题。《办法》第12条对检察机关介入监察委调查案件的范围进行了原则性要求，明确规定了对监察办理的案件要求检察院提前介入的内容应当是重大疑难复杂的案情，但怎么贯彻上述要求，在实践中进行具体运作还是存在着困难。同时基于对上述原则性要求的理解，实践中存在着介入启动无序的情况，监察机关也极易产生依靠检察院协助调查的心态，造成了检察院背离公诉工作的职责需要。使得调查环节成为了检察院和监察委的共同办案，对调查过程与审查起诉环节的界定仍然不明，从而模糊了检察机关审查起诉过程与监察机关的共同职责。检察院和监察委没有对启动条件的明确规定适用，大量的适用介入将检察院的大部分资源用于介入，也将一定程度上影响检察院审查起诉主体职能的实现，并导致诉讼资源的耗费。
2.启动条件审查不足。由于相互配合的原则需要检察院和监察委有主动性、积极性的相互配合协作，但在实际中检察机关往往忽视了自己对启动要件的审查义务，并不能贯彻相互配合原则的应有之意。在介入活动中始终贯彻监察独立的原则，以避免提前介活动过度对监察机关办案的独立性造成干扰，但并不代表可以在实践中全部都以监察机关为主，在启动要件上检察院也是承担有审查义务的，要以贯彻《宪法》《监察法》法律条文中规定的互相制约，互相配合的原则。但监察委对启动要件的审查缺失将导致介入适用率出现过高，从而检察院也可能会成为联合办案的帮手，严重违背提前介入的应然内涵。
（二）提前介入阶段过晚且时间有限
1.过晚介入影响功能发挥。按照《办法》等有关规定，提前介入是刑事案件在交由监察委的专门审理部门受理审查以后，这样的时间介入节点明显过晚，造成不能充分保障提前介入所能达到的效果。至于监察机关初查后的调查活动是什么性质，我国立法上没有规定，如果将在刑事调查过程前的侦查活动认定为行政性质，将职务犯罪立案之后的侦查活动行动认定为司法性质，则检察院的提前介入时间节点比较难以掌握，在办案实践中介入的方式也没有进一步明确。提前介入的作用主要是针对案件的认定分歧提供建议，而监察委办理的案件发生性质认定争议和证据获取的过程都在调查期间。等到检察院在审理环节才介入，实际上已经错失了最佳的介入时机，对该案定性争议不能准确提供建议。在案件到了审理时段，监察机关进行案件调查以后已，基本上形成自己的观点和证据资料框架，很难再接纳其他不同的建议和意见。介入的时机太晚可能会造成检察院的建议没有获得最合理的采纳，不能够有效发挥提前介入的效果，不利于提升诉讼效率和案件质量，进而造成检察院提前介入的主动性减弱。
2.介入时间有限无法全面审查证据。在介入的时机上，如果监察机关商请检察院提前介入的时机过早了，将使得检察院无法针对具体个案中的实际情况提供有意义的建议，而监察机关办案的步骤也容易被打乱。提前介入的时机太晚了，检察机关虽然给出了建议，监察机关却没有充足的时间进行调查取证。监察机关在立案或受理时提请检察院提前介入，但并非要过晚介入，且从程序上来说留给检察院的介入时机还不够充分，无法全面审查核实证据材料。由于在时效节点前想提前或延期均缺乏有效渠道，所以检察院往往仅能按照规定受邀提前介入，从而影响了提前介入效应的有效发挥。同时检察院往往在短时间内也无法听取调查意见、查阅案卷材料或者花费大量时间查看冗长的同步录音录像，在大多数情形下，由于提前介入大多是直接通过案卷材料或者听取监察机关的调查情况资料加以审核，使得非法取证的活动更加不易被发觉，也无法切实高效的起到提前介入的效果。同时，职务犯罪案件中由于证据调查时间和内容固定难度较大，且往往重要证据也多是言词证据，因而言词证据相比实体证据更易于出现证据获取不合法的风险。检察机关仅通过审查证明材料或者听监察机关介绍情况，对案件事实和证据信息的掌握也难免存在片面性，但要想全面缜密地审查核实事实，给检察院提前介入的空间与时间不够。
（三）提前介入主体不明
1.提前介入的单位不明确。因为监察委员会的案件管辖权和检察机关的审核案件管辖权的法律依据和规定都有所不同，最高检与省检察机关应该参与监察委处理的案子，在本案审核提起过程中，实际承担审核起诉的检察机关通常都是设区的市人民检察院或是基层单位院。这样或将可能会产生了管辖权部门的利益矛盾，或可以依据《监察法》应该是省市院予以介入，但是依照刑事诉讼法由基层人民检察院予以审核起诉。假如在参与单位选择上倾向于协助调查身份，依据《监察法》规定确定了介入的有关单位，对于公诉准备的提前介入作用也就不能确定，从而没有起到提升案子审查起诉质量的效果。假如以倾向于公诉的身份确定了介入的相关单位，而协助调查这一早期参与的应然作用并没有充分发挥，则早期参与就不能真正起到效果。
2.提前介入的检察官是否回避不明。提前介入的检察院如何履行审查起诉职责是实践中存在的操作性难题，同样的，这也是提前介入问题所面临的法律定位问题而产生的衔接难题。当前，尽管《办法》中确定了经监察委书面的商请后，由检察院派员及时介入，但是之后后续带来的相应提前介入的检察官如何承担审查起诉的具体问题，却没有法律明文规定。且同案不同处理的现象频发，不利于司法体系的统一，亟待制定相关法制规定加以合理衔接。所以，还需要进一步处理提前介入的检察机关在审查起诉阶段检察官究竟要如何回避的具体问题，才能确保及时介入起到好效果，以完善提前介入的机制出现后的审查起诉衔接工作。监察机关和检察机关之间对于提前介入制度的运用也有一些差异。监察机关期待检察机关的提前介入有助于推动案情发展，尽量使检察机关在认定案件的证据、事实上具有一致性，这样又有违监察机关调查活动过程的独立性；而检察院则期待通过提前介入来获取重要的证据材料，提前判断下一步程序的进展，容易造成对调查活动一定程序的影响。
（四）提前介入工作方式不完善
1.缺乏监察机关意见反馈方式。介入的方式方法上，监察委多采取通过电话联系商请检察院及时介入，此方法虽然简便易行，但可能造成检察机关准备工作的遗漏或造成精神的松懈等。在介入工作过程中，由于监察委存在意见不予以书面形式反映而致使产生了后期查处案件时非法证据排除困难的问题。因此监察委在办理案件中必须事先就要考虑审查起诉的证据收集和非法证据的排除标准，而检察院对于提前介入的工作给出的建议不但包括了进一步取证的证据材料的质量问题，还有需要补充的证据材料，同时还有对参与时发现的违法取得的依据，提供的意见往往有利于监察委针对意见先行考虑，或者可以制定相应的补救措施或处理方式。但《监察法》《刑事诉讼法》及有关司法解释中对非法证据排除规定的内容不相一致。没有监察委书面形式回复建议的具体方式，也让监察委及时预判非法证据排除的效果受到了很大影响，也干扰了后续办理案件过程的有效衔接，不利于提前介入制度的有效实施。
2.录音录像配套机制不完善。同步录音录像是确定提前介入是否能够起到一定成效的关键手段，它能否执行到位也是提前介入在与证据的衔接上能否有效顺畅。如果前提问题没有切实解决，后期的提前介入就会更加乏力了。《监察法》明文规定需要全程同步录音录像而且留存备查，但在实践中也暴露出了一些实际问题。《监察法》明文规定需要在将案件性质认定为职务违法活动后，必须在讯问被调查人之后进行录音录像，也就是说，在监察委办理的案件中，当职务违纪案子与职务犯罪的案子之间存在一定性差异之后，并不能开始进行录音录像活动。这样实践中就存在了选择性录制和候补进行录音录像活动的情况。所以为了确保提前介入机制的顺畅进行，需要对同步录音录像这一基础性的制度予以保障。
五、完善检察机关提前介入机制的对策建议
（一）明确提前介入启动条件
1.限定提前介入案件范围。最高检与国家监察委可以共同出台约束力更广、针对性、适应性更强的规范性文件，在提前介入程序的设置中，更加体现"相互制约、相互配合"的工作原则，为职务犯罪案件的办理提供更加有力、更加有效的保障。首先，须要确定介入范围的职务犯罪案件范畴。由于对于案件性质的认识分歧有大可能是调查活动阶段，此时关于该案到底是职务犯罪案件还是职务违纪案件尚不能确定。而造成检察院可能会在监察委办理的违法违纪案件中提前介入，干扰了监督委调查工作的封闭性，有违了反腐从严治党的宗旨。其次，对案件的范围作出明确划分。由于司法条件限制，检察院不可能做到对监察委办理的每一个案件都进行提前介入，所以，应当对提前介入的案件范畴加以明确限定。明确不是全部的重大、疑难或复杂刑事案件，都要求检察院必须提前介入。至于具体怎么的案件则属于可以提前介入的范畴，应当结合提前介入的工作内容而定。对于介入的范围，应当是在证据的采信、事实的认定、犯罪的定性和刑法的适用当等方面，可能产生分歧的复杂疑难案子。针对重大如何界定的问题而言，可参考借鉴提前介入公安机关侦查活动的案件范围，所谓“重大”的案件应指对本地有重要影响的，涉及社会大众和新闻媒体特别关注的热点、重点刑事案件。检察院提前介入热点、重点刑事案件能够增强民众的信心，实现社会的公平公正。还可根据涉案罪名和犯罪数额来判断，由于职务犯罪案件中常常都是牵扯到个人钱财权益问题等，须确定一具体的金额为依据，就像刑法中为很多犯罪设定了入罪标准数额。须严格限制提前介入的案件范围，对于达不到疑难或复杂大案要案条件的，监察委不应当商请检察机关介入。
2.加强监检机关审查作用。对认为需要提前介入的案子，必须先通过监察委负责人审核，对认为确有需要提前介入的才允许书面商请。对不属重大疑难复杂案情的不得提前介入，并通过从严审核办案范围限制提前介入的适用。在具体审核方式上，若监察委负责人认为定性不准的案子，可层报给上级监察委审批决定。将审核的责任赋于个人自主裁量，让监察委负责人履行控制适用的责任，以防止出现提前介入被滥用的风险隐患。同时对于检察院来说也要时时保持自我审核主动性，它不仅是担负一种辅助调查的作用，更是审核案件的往前扩展，是为公诉准备的重要工作。所以针对案件范围就需要用更积极的态度加以审视，在收到监察机关的书面商请之后，如果检察院认为确有需要提前介入的刑事案件，依法介入监察委的调查工作。对于认为不能提供意见和不符合需要提前介入的案子，须及时解释说明原由。检察院不进行认真审查就应邀介入，是单方面的辅助监察委调查的定位，但是辅助调查与出庭公诉的二个定位角色必须要共同发挥作用，相互平衡的。
（二）适当放宽提前介入时间
1.允许前移到案件调查阶段。监察委办理的案件在初查后进入违法及犯罪调查程序中的调查活动实质上和公安机关的侦查活动属性相同，都具有侦查的性质，所以检察院提前介入调查活动是合理的也是必需的。必须严格掌握提前介入的时间节点，建议由监察委商请到检察院决定的流程中尽量缩减中间的审查环节，并打造绿色通道，确保检察院可以进行有效地提前介入。但由于监察机关办案的秘密性和高封闭性，为维护监察委的主导性和独立性，在案情还没有发现之时不能就商请检察院提前介入，因为提前介入会扰乱监察委调查的思路。但单纯的考虑不能提前介入而设定了过晚的介入时机，并没有让提前介入起到实际效果，也没有及时在最合理的时间处理案情性质分歧，也没有及时正确的对证据材料的采信提供意见，造成案件的证据材料发生破坏甚至灭失，从而无法实现惩罚犯罪分子的目的。提前介入的主要目的就是能够有效地固定好关键的证据，辨明及理顺调查活动的基本思路和走向，从这一视角出发，提前介入的时机越早越利于刑事案件办好，提高效率。在准确掌握检察机关协助进行调查活动和出庭公诉准备的角色定位时，对提前介入的时机原则上在职务犯罪案件的审理阶段后，由监察委书面的商请，但针对特定案件需要和案件实质判断之间存在很大差异的，也可以由监察机关确定并书面商请检察机关在案件侦查中提前介入。不过需要注意的是，检察机关参与的只是涉嫌职务犯罪的案件，所以在放宽提前介入的程序后仍需要准确掌握办案范围，防止参与了违法违纪案件的办理过程。
2.保证介入的工作时间。针对由于介入时机限制而无法全面审查核实证据的困境，需要在法律程序上加以处理，一方面必须严格执行法律规定，并从严落实以确保介入的时机符合规定。另一方面，也需要起到对监检部门的积极审核作用，除了对介入范围的积极审核，也当然需要对介入时机加以审核。监察机关在提请介入的时候，检察机关应当认真审查介入时间是否适合，同时在检察机关介入之后要积极主动的配合，提高检察机关介入效率，保证时间的充足。在理论上来讲，只要保持提前介入的当然定位，并提供足够的时间充分了解具体案情，就干扰不到监察机关办案的自主性、封闭性。检察院在案件办理中不是以法律监督的定位提起介入，而是作为辅助侦查工作和审查起诉任务的向前拓展。对监察委办理案件提供帮助的意见和措施，主导地位仍在监察委，只会有助于提升办案效率和审查起诉效果，而并没有产生干扰监察工作的消极影响。相反的是，检察院提前介入后工作时间的充盈和提高，更有助于辅助侦查作用的充分发挥，对介入调查工作的作用也将更佳。尽管检察机关采取提供建议和反馈的方法进行，但并不代表只能进行形式性的审核，必须提供足够的时间，完整的听取案件说明，仔细的审查全程同步录音录像相关的材料。
（三）明确提前介入主体
1.明确提前介入的单位。由于提前介入主体范围不够明确的情况，将会影响制约提前介入制度的顺畅运转。而掌握具体的提前介入的单位，则可以使提前介入制度加快正常运转，防止单位因利益冲突而产生的互相推诿责任。因此建议通过制定有关规定或司法解释，对具体情况提前介入的单位加以具体化确定。由于参与单位的利益冲突影响了参与的程序，会产生与以往众多互涉案件主体管辖范围未知等相同的情况，因此不能落实到具体情况单位。建议在当前的司法实务中，可以采用二类介入方法:一是由上级的检察机关直接指导承办职务犯罪案件的检察机关派员及时介入调查活动，也就是由下级承担案件的检察机关来介入调查；二是由上级检察机关直接和承担案件主体的检察机关联合派员参与。监察和检察机关都应当明确提前介入的协助调查和出庭公诉的准备工作的当然定位，而不是由一个单纯的角色所驱使的介入调查。未来需要经由监察和检察机关一起协商制定基于二者角色定位的垂直统一的管理方式，直接高效的确定提前介入的部门，并制定提前介入单位的管辖方式，以促进提前介入制度在办案中形成新常态，进一步提升提前介入的效果和质量。
2.允许提前介入检察官参与审查起诉。唯有坚持并始终贯彻检察院提前介入的协助调查和出庭公诉准备的职责，则跟进的负责审查起诉具体的检察人员的组成，才能对接的合理且顺畅。因此必须统筹考量提前介入的协助调查和出庭公诉准备的定位，既确保提升办案质量，防止反复审查证据而占用司法成本，也避免忽略二个职责的相互协调，从而防止提前介入的办案检察官与审查起诉的办案检察官完全同一。在进入审查起诉阶段时，由检察院的案管部门随机分配办案，由先期介入之外的其他检察人员参与案件的审查起诉，并由提前介入的检察机关包括在内参与审查起诉。一方面，有利于促进审查起诉任务的顺利完成，减少资源的损耗，有效的掌握案情，促进完善案件的办理质效。另外，可以防止检察院与监察委两个机关的职责划分不清，审查起诉的职能阶段和调查的职能阶段产生混乱，并全面发挥了审查起诉阶段对非法证据排除后的预审功能，起到了退回补充调查资料的效果，提升了案件效率。不过需要注意的是，尽管已提前对证据材料作出了初步审核，在审查起诉时仍必须坚持依照刑事诉讼法所确定的原则讯问犯罪嫌疑人，以保护其基础权利，而不能为提高效率或防止重复的取证而简单审阅案卷资料，甚至有先入为主的结论。由于检察机关对案件的提前介入调查与审查起诉是完全不同的二种诉讼过程以及不同的功能用途，因此无法将二者混为一谈，更不要由于提前介入的实现而使监察调查与审查起诉过程过度融合。
（四）完善提前介入工作方式
1.确立监察机关意见反馈规则。建议制定监察委意见反馈办法，对检察机关提前介入提供的建议有针对性的做出书面形式答复。一方面，有利于监察机关严谨对待介入的情况。对于认为不需要排除的非法证据，应该适时反映到检察院并解释原因，这样在之后的检察机关审查起诉阶段也不会发生冲突；对于认为需要排除的证据材料，必须严格加以排除，严禁将违法收集的证据材料带入到案件中。另外，也有助于确保检察院在提前介入时严格审核案情，并对在监察调查中的取证过程中，是否出现了程序违规或手段违法等问题进行审查。对取证过程中出现程序上违规和技术手段非法的，必须严格作出排除的建议，以最大可能的保障介入所应当起到的效果。在具体的反馈形式上原则上应该要求采用"书面"形式，"书面"方式也可以被放入提前介入的案卷资料中，有利于对后续审查起诉阶段的案件资料准备案件证据分歧判断和能及时掌握。同时也是对提前介入办理案件成效的肯定，将促进监检部门以良好的态度认真对待提前介入，增强互相配合的主动性。在必要时特殊的情形，也可以采用先口头联系，甚至组织会谈的手段进行沟通的。如，遇到有特殊情况需要由检察机关及时或提前介入调查的，也可以先行电话联系商请，之后再补办商请函等材料，并对电话联系具体情况作出书面说明。此外也可适当考虑允许调查人出庭说明情形，这样一来对于非法证据排除问题的一些争议问题，就可以在程序上通过倒逼监察工作人员及时预判证据的标准，并严谨地调查取证。
2.完善录音录像配套制度。检察院提前介入的主要工作方法不仅仅通过审查案卷或者听取监察机关报告，更为重要的是通过审查全程同步录音录像资料。由于同步录音录像的实施既是权利保护的重要手段，也是促进介入效果进一步增强的重要举措，所以，也必须处理工作实践中存在的同步录音录像实施不到位的现象。首先，对同步录音录像范围应该拓展至在监察立案以后的所有询问、讯问等调查活动。这样，当职务违法行为与犯罪性质有分歧之时，在商请检察院介入以后，不论是关于整个犯罪证据的审核，又或者关于犯罪性质分歧提供意见时都能够根据同步录音录像，确保获取证据手段的有效性。然后，对录音录像资源必须录审分开，由特定专业的工作人员负责记录。监察机关主要通过自身的监督，在询问时候让其他专业的工作人员负责记录摄像，也是加强对自身监督的重要手段，也能够确保了取证程序的合规性。由专业讯问以外的工作人员负责记录，既可以确保了记录摄像的真实性，也可以避免选择性录制和候补性录制的情况。对提前介入的情况而言，可以即保证了全程掌握记录摄像资料，也会对检察机关的审查建议意见提供了有力支撑。
（五）完善监察机关内部提前介入机制
1.审理部门提前介入案件调查有明确的法律依据。《监察法》第三十六条明文规定，监察机关必须严密按规定程式工作，形成问题线索处理、调查结果、审理有关部门互相协调、制约的工作方法机制。"对刑事案件受理机构提前介入，是起到相互制约作用的重要途径。为切实保证审理部门提前介入案件审理的效率，监察委必须着力做好监督官队伍工作。从长期考虑，承担职务犯罪案件审理的监察长必须在具有法律职业资格的工作人员中选择。同时，必须发挥专业顾问机构的作用。从某种意义上讲，监督工作的高度封闭式运行也是导致监察委邀请检察机关提前介入的主要原因。法学专家学者的参与也可以有效解决这一情况。《办法》的第十一条中已明确，监察委依据实际工作情况，成立法制专家咨询委员。该条第三款还明文规定，在审理的阶段，对出现特别重大复杂疑难的法律问题等特殊情况的，经按程序批准后，由案件审查室组成的法制专家咨询委员讨论。参与讨论人必须对讨论问题提交书面建议，并由法律专业委员会产生会议纪要。"此类专业顾问机构对于确保监察委的审理案件质量将起到关键性作用。
2.审理部门提前介入案件调查的必要性。一是调查取证的时效性十分关键，一些证据如不及时调取，或许就会灭失甚至无法获取。对于一些职务犯罪案件来说，当其调查工作结束并正式步入审查阶段之后，如果被发现证据不足甚至取证瑕疵的情形下，或许就早已错失了取证的最佳时机。二是，虽然监察机关的内在分工也是为了构建内在监管与约束机制的需要，但毕竟《监察法》中对留置期间的规范已经非常严密了，这也对监察的调查工作的有效性提出了更高的要求。让职务犯罪案件审理部门提前就介入调查活动的工作，也可以说是对检察机关提前介入公安侦查工作的经验的参考，有利于建立"集中统一、权威有效"的反腐机制。
（六）允许律师适度介入监察调查工作
1.允许律师适度介入有助于监察机关客观调查取证。当前的工作实践中，在监察委调查案件的阶段，还不允许律师介入调查活动中。主要的原因有三个方面:首先是，监察委的办案工作属性具有高度的政治性。从总体上来看，监察体制改革是事关国家全局的重要政治体系的变革，而反腐倡廉的艰巨任务又是实施全面从严治党的关键措施，面对目前严峻复杂的反腐倡廉的大背景下，必须做到严防谨防境内外的一些敌对势力的蓄意破坏。从一些个案办理上而言，由于部分人员职务职级较高，使得对这些案件的处理带有强烈的政治敏感性，对保密工作的要求也特别严格。其次，公职人员犯罪具有相当的特殊性。通常具备着隐秘性高、取证较为困难、容易出现串供等特征，但同时，也因为监察对象通常具有某种公权力，其社会上的关系常常也复杂，也易于影响调查工作的正常进行。再次，我国监督体系处在初识阶段，许多法律法规、政策和制度有待持续加强完善，监督工作的自身发展还处在探索发展中，监察委和各组织、机构间的联系还没有理顺。在这样的大环境下，律师的参与介入或许会破坏目前的局面，从而阻碍监察体制改革的顺利、高效运行。检察院的提前介入，目的是由检察院负责把好事实关、证据关及法律关，以保证监察委调查活动工作的最佳质量。但是，由于检察院在司法系统中本来就是指控犯罪的追诉者的定位角色，因此不可避免地就会具有偏于追诉犯罪的倾向性，从而对案件事实、证据材料和法律规定的把握也并非是绝对客观的。因此来说，全面客观的听取案件律师提供的意见建议，可以有效地促使监察机关对相应问题进行反省与审视。
2.积极稳妥探索律师介入的可能性和具体方式。随着我国监察体制改革进程的不断推进，律师介入参与愈来愈成为一个不容忽视的问题。我们要在全面考量所有实际影响因素的情况下，积极稳妥地探讨律师参与监察工作的方式及其具体途径。有关的专家认为，"从被调查的人被监察机关采取留置强制措施之时开始，应当允许辩护律师适当参与职务犯罪的调查工作。"但目前的现实阶段，还是要适当限制律师介入的范围，即可以适用于不具备政治高度敏感度的一些案件。据此，可以这样作出规定，从被调查人被监察委采用留置的时间起，经监察委许可后，被调查人可以委托律师进行法律咨询，或者代理申诉，或者控告。另外，在案件进入审理阶段之时，案件的审理部门可以根据情形允许律师阅卷，并听取律师的建议。让律师适当参与，可以体现对被调查人主体地位的尊重程度，也就与刑事诉讼法中对犯罪嫌疑人、被告人主体地位的尊重趋向相同，也有利于监察调查和司法程序的顺利衔接。同时，监察委所获取的证据资料、所认定的案件事实和适用的法律规定最终也会在接下来的案件过程中接受来自辩护人的质询与辩护，监察委工作是否能够承受这种挑战才是反腐败任务是否能够实现的关键之处。所以，监察委以积极主动的方式听取律师的建议，比起检察院的提前介入，更加富有针对性，有利于全面提高监察机关办理案件的工作质效。
国家监察体制改革，是当前一项事关国家发展全局的重要政治性改革，是在当前社会景象的大环境下，有效保障政治清明、社会稳定的重要举措，目的是为了形成统一、权威、高效的反腐倡廉工作机制，合理有效制约国家公权力的行为。国家监察体制改革对于健全完善党对反贪倡廉工作的集中统一领导，实现反贪腐工作机制的法治化起到至关重要的作用。建设科学适应当前国情的国家监察体系，建立健全监察机关的内部职能机构设置是基础，同时也不能忽略监察机关外部制度的合理设计。构建监察机关和检察机关办案程序之间的有效衔接，要将着力点放在两机关在职务犯罪案件办理程序的流转上，在以审判为中心的司法理念以及独立监察监督理念的指引下，建立完备且高效的检察机关提前介入职务犯罪案件的调查机制，将会切实提高办案程序流转的最高效能，有效发挥检察机关办案过程中的制约与引导作用，以此构建并形成国家科学反腐倡廉体系的统一战线，不断提升职务犯罪案件调查、审查起诉和审判活动的社会治理现代化水平。
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