摘要：首先，本文对认罪认罚从宽制度的适用率、确定刑量刑建议适用率等数据以及证据开示等情况进行分析研究，通过开展实证研究发现职务犯罪认罪认罚从宽制度提出量刑建议工作存在的问题，如认罪认罚从宽制度适用率偏低、确定刑量刑建议提出率低、缺乏量刑建议规范化标准等。其次，对量刑建议的价值定位与功能进行分析，开展职务犯罪量刑建议比较研究，在此基础上提出职务犯罪量刑建议规范化存在的问题及改进措施。最后，从夯实职务犯罪量刑建议的基础、完善职务犯罪量刑建议形成程序（如进行证据开示、建立量刑建议听证制度）、提升检察机关量刑能力、厘清检察机关对监察机关从宽处罚建议的审查与采纳、强化职务犯罪量刑审判监督工作等方面提出提升量刑建议质效的路径。
关键词：职务犯罪 认罪认罚 量刑建议
一、职务犯罪案件适用认罪认罚从宽量刑建议运行现状
认罪认罚从宽制度自2018年10月份适用以来，切实发挥了推动繁简分流、提高诉讼效率、强化人权保障、开展恢复性司法等作用，但是该制度在职务犯罪领域实际适用中仍存在诸多问题，笔者结合河南省某地级市职务犯罪认罪认罚从宽制度的实际适用情况进行实证分析。
（一）刑事诉讼法修改以来适用认罪认罚从宽量刑建议基本情况
2018年10月至2021年12月，某市检察机关共审结办理职务犯罪案件79件89人（决定不起诉4件5人，提起公诉75件84人），其中适用认罪认罚45件52人，按照人数计算，适用率为58%，较普通案件适用率（85%）明显偏低。适用认罪认罚后作出相对不诉决定3人，提起公诉49人，提出量刑建议45人，提出率92%，其中提出幅度刑量刑建议22人，提出率49%，提出确定刑量刑建议23人，提出率为51%（较普通犯罪80%的提出率偏低）。检察机关提出量刑建议后调整量刑建议8人，其中法院认为明显不当建议调整3人。法院采纳量刑建议43人，采纳率96%，其中采纳幅度刑量刑建议20人，采纳率87%，采纳确定刑量刑建议23人，采纳率为100%。
（二）监察机关提出从宽建议情况及对量刑建议的影响
2018年10月份以来，某市县两级监察机关共提出从宽建议7件。多数检察机关提出量刑建议时，在考虑犯罪事实、犯罪性质、情节的基础上，结合监察机关从宽处罚意见，在法定刑幅度内尽量从宽量刑。个别检察机关则不受监察机关提出的从宽建议的影响，仍按照审查认定的案件事实、情节、认罪悔罪态度等依照法律规定作出处理。
（三）职务犯罪案件不认罪和认罪认罚量刑建议的区别
不认罪认罚的案件和认罪认罚的案件在提出量刑建议时，主要区别在于从宽处罚的情节和幅度不同。对于认罪认罚的案件，除了考虑坦白、自首、立功等从宽情节外，还要考虑犯罪嫌疑人认罪认罚的具体情况；对于不认罪认罚的案件，根据其不认罪的原因和主观恶性、社会危害性等不同，从轻或从重的幅度也有所区分，对于犯罪嫌疑人不认罪且主观恶性大、影响恶劣的案件从轻的幅度要小于认罪认罚案件，同样，从重的幅度要大于认罪认罚案件。
（四）开展认罪认罚从宽工作进行证据开示情况
某市检察机关办理职务犯罪案件开展认罪认罚从宽工作进行证据开示的情况较少，仅有一起案件进行了证据开示，开示的范围主要是围绕犯罪嫌疑人有异议的事实，对部分嫌疑人供述、证人证言、以及相关书证等进行开示。
（五）提出量刑建议后调整量刑建议的情况
某市检察机关办理职务犯罪案件提出量刑建议后调整量刑建议共计8人，其中法院认为明显不当建议调整3人。经分析，调整量刑建议的原因主要有三个，一是案件事实或量刑情节发生变化，比如审查起诉环节未退赃，到审判环节才退赃；二是审查起诉环节社区矫正机构未及时出具社会调查评估意见，对于是否符合适用缓刑条件不确定，而到审判环节社区矫正机构出具了社会调查评估意见，符合缓刑适用条件；三是在审查起诉环节提出幅度刑量刑建议，到审判环节经和法院沟通后调整为确定刑量刑建议。
二、职务犯罪案件量刑建议存在的问题分析
（一）职务犯罪案件认罪认罚适用率偏低
一是职务犯罪案件犯罪嫌疑人基本属于公职人员，具有一定反侦查能力，心理防线难以攻破。多数犯罪嫌疑人在监察机关调查环节表示认罪认罚，而一旦进入司法程序，特别是根据法律规定的刑期与其主观预期的刑期存在较大差异的情况下，一般都存有侥幸心理，认为调查机关掌握的证据不充分，不足以对其定罪量刑，宁愿“赌一把”，不愿认罪认罚，甚至翻供。二是对于犯罪数额巨大的犯罪嫌疑人来说，由于客观原因不能全部退赃或缴纳罚金，或者主观上不愿退赃和缴纳罚金，导致无法适用认罪认罚从宽制度。三是犯罪嫌疑人对部分犯罪事实的性质有所辩解，不符合认罪认罚从宽制度的适用条件。
（二）职务犯罪案件未纳入量刑指导意见，量刑标准难以把握
两高2021年印发的《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》，以及河南省高级人民法院、河南省人民检察院印发的《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》（征求意见稿），均未对职务犯罪的具体量刑提出指导意见，办案人只能根据《量刑指导意见》的原则，以及本地区量刑实践经验作为参考。对数额千万元以上的案件，如何把握“从宽”，如何体现“罪责刑相适应”原则，如何精准量刑存在一定难度。
（三）量刑失衡的问题突出
职务犯罪案件在同一法定刑幅度内的犯罪数额跨度较大，特别是十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的适用，如2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：贪污或者受贿数额在三百万以上的，应当认定为第三百八十三条第一款规定的“数额特别巨大”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，而根据我国《刑法》第三百八十三条规定，只有“数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的”，才处无期徒刑或者死刑。
（四）监检适用衔接不畅
《监察法》和《刑事诉讼法》关于认罪认罚制度的规定存有差异。《监察法》无论是在程序上还是实体上，关于认罪认罚从宽制度的适用均比刑事诉讼领域规定的严苛，特别是程序上的规定，具有更浓的行政职权色彩，导致即使被调查人在调查阶段符合刑事诉讼规定认罪认罚的条件，监察机关也很难出具从宽处罚的建议。监察机关出具的从宽处罚建议的法律效力没有规定。监察机关出具的从宽处罚建议检察机关和审判机关是否必须采纳没有明确法律规定。检法均是司法机关，司法办案主要依据《刑法》和《刑事诉讼法》及相关司法解释和规定。
（五）开展认罪认罚从宽工作进行证据开示的经验不足
两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》虽然规定了检察机关探索证据开示的制度，但是实际适用率却很低。一是法律法规没有具体的操作程序，导致检察机关案件承办人不敢、不会适用该制度。二是案件承办人存在顾虑，存在一部分犯罪嫌疑人在审查起诉环节认罪认罚而审判环节突然翻供的情况，若提前进行证据开示，存在犯罪嫌疑人针对在案证据情况联合关键证人进行串供的隐患。
三、职务犯罪认罪认罚量刑建议的价值定位与功能
职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度提出的量刑建议，是“党内监督执纪四种形态”在刑事犯罪领域的贯彻落实，其与适用认罪认罚从宽制度的其他犯罪的量刑建议既有共性，也有其特殊之处。
（一）职务犯罪认罪认罚量刑建议的价值定位
1、具有求刑权的性质
从权力属性上看，职务犯罪认罪认罚量刑建议与一般量刑建议一样，仍是一种带“求刑权”性质的权力，属于“求刑权”，是检察机关公诉权的一项重要内容。
从权力内容上看，职务犯罪认罪认罚量刑建议不再仅仅是检察机关的单方意志，而是检察机关在充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，达成一致，还兼顾被害人及其诉讼代理人意见的基础上形成的，体现了控辩双方的合意。
从权力效力上看，职务犯罪认罪认罚不具有终局性，不会侵害法官的量刑裁判权，建议的量刑内容能否实现还有待法官的裁决和评判，即最终裁决权仍属于法官，这也是由量刑建议的求刑权本质决定的。
2、检察机关“带有司法公信力的承诺”
在职务犯罪的侦查（调查）和审查起诉中恰当地运用认罪认罚从宽制度，提出高质量的量刑建议，特别是确定刑量刑建议，不仅是检察机关追诉犯罪职能的体现，更是检察机关兑现法律明确的对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的郑重承诺，这种承诺带有公信力，与非认罪案件中的量刑建议有本质的区别，其是否被采纳，关系到检察机关的承诺能否真正实现，也从根本上关系到认罪认罚从宽制度多元价值的实现。人民法院在审查量刑建议时，应对控辩双方的合意给予尊重。
（二）职务犯罪认罪认罚量刑建议的功能
1、提升量刑科学性、民主性
法官在进行量刑时，要综合考虑犯罪事实、性质、情节和社会危害程度。检察机关在“全面审查证据、查明事实、准确认定犯罪的基础上”，根据宽严相济、罪责刑相适应、量刑均衡原则，经综合分析，与辩方协商，提出量刑建议，较之法官自行分析、考虑，显然更有利作出合理的量刑裁判，司法民主化程度更高。
2、保障被告人人权
检察机关的量刑建议是在移送起诉书时一并送给法院，在公诉意见书中也可以再次明确发表量刑建议，还可以就量刑情况在法庭上由被告人及辩护人发表意见、进行论辩，使合议庭充分听取控辩双方意见。尽管量刑建议不具有终极性，且无法完全限制法官的量刑裁量权，但其本身具有公正性、准确性与合理性，具有保障被告人量刑辩护权利、监督法官量刑、保障被告人人权的功能。
3、促进控辩协商，提高反腐败斗争成效
在了解认罪认罚量刑建议性质和作用的前提下，量刑建议越具体，越能满足犯罪嫌疑人对“罚”的心理预期，其坦白交待，配合侦查调查工作，量刑协商的积极主动性也会越强，有利于控辩达成一致。同时，犯罪嫌疑人坦白交待，使得“因人找事”侦查模式的职务犯罪证据体系中最易发生变化的口供，通过量刑建议成为稳定的言词证据，大大减少了庭审变化的可能性，有效舒缓了职务犯罪的证明困难，提高反腐败斗争质效。
4、提升检察官的业务素能和办案质量
职务犯罪案件适用认罪认罚提出合理、具体、明确的量刑建议，不仅“要求公诉人必须全面掌握案件情况，熟悉法律、司法解释和刑事政策，并了解相关案件”，而且，还要求公诉人“在斟酌量刑建议时，既要维护量刑标准的统一性，又要体现量刑的个别化”。检察官要履行主导责任，提出合理的、科学的量刑建议，就必须事先下工夫吃透案子，同时还必须提高自己的业务水平，否则就很难提出易为监委和法官采纳的量刑意见。
5、提高诉讼效率、节约司法资源
职务犯罪案件，特别是监委查办的职务犯罪案件，进入刑事诉讼程序后，控辩双方争议的焦点往往不在于定罪而在于量刑。检察机关在审前程序大量工作的基础上，提出合法、合理并被犯罪嫌疑人、辩护人认可的量刑建议，有利于法庭迅速作出判决并使量刑更具科学性，减少了检察机关因畸轻畸重的量刑提起抗诉的机率，进而缩短了诉讼过程，提高了司法效率。
四、域内外职务犯罪认罪认罚量刑建议比较研究
“量刑建议”源自近代西方，世界上多数国家的检察院拥有量刑建议权，总体上说，大陆法系国家检察院的量刑建议权大于英美法系国家。
（一）提出依据方面
《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》等法律和司法解释明确规定，对于认罪认罚的案件，检察机关在提起公诉时，应当提出量刑建议。职务犯罪案件认罪认罚的，也应当提出量刑建议是这些规定的应有之义。以德国、日本为代表的大陆法系国家，大部分在刑事诉讼法上并无明确规定，但却在司法实践中长期存在着提出量刑建议的做法。如日本，其刑诉法也没有明确检察官是否拥有量刑建议权，但却规定检察官在辩论阶段论告时，“必须就事实与法律之适用陈述意见”，其最高法院也以判例确认，检察官针对刑罚种类和刑罚量提出的量刑建议属于法律适用的范畴。将提出量刑建议隐含于“论告”程序中，形成了日本检察官提出量刑建议的判例法依据。
（二）启动程序方面
我国刑事诉讼法律规定，对于犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，检察院向法院提起公诉时，无论适用何种程序，即应在起诉书中或者另行制作的量刑建议书中提出量刑建议，而且庭审中，控辩双方还要就与量刑有关的事实、法律进行举证、质证和辩论。
在大陆法系国家，庭审无定罪程序与量刑程序的划分，而只有法庭调查与法庭辩论的阶段划分，量刑建议一般在法庭调查终结、公诉人发表总结性意见时提出。
而美国等英美法系国家，庭审分为定罪与量刑两个程序，且两程序间有一定的间隔，量刑活动只在被告人被确定有罪或自己认罪之后的量刑程序中才能进行。
英国检察官一般不就量刑问题向法庭提出建议。因为其传统上认为，在量刑听证阶段，检察官出席听证会的目的是协助法官确定量刑的事实基础，其最多是提请法官注意适当的量刑原则，因此，不能以使被告人受到重刑处罚为努力目标，而是要尽量秉持中立立场。
（三）建议内容方面
我国的认罪认罚量刑建议包括主刑、附加刑、是否适用缓刑等，而且一般应当是确定刑量刑建议，只有对于那些新类型、不常见的犯罪或者量刑情节复杂的重罪案件，才可以提出幅度刑量刑建议。而日本检察官的量刑建议不仅必须包括主刑、附加刑，还要精确到刑种、刑期、金额等，在检察官认为执行犹豫(缓刑)对被告人改造更为有利时，也必须在求刑中明确提出，类似于我国的确定刑量刑建议。同为大陆法系国家的俄罗斯，其检察官可以提出概括的量刑建议，但不得提出法院应当判处何种刑罚的建议。
（四）对被告人量刑的影响
日本司法实务中的量刑步骤和参考因素主要是量刑理论和裁判先例，检察官的量刑建议只是裁判主体量刑时的参考，是否被采纳，还要由法庭裁判官决定。但一般情况下，法庭裁判官在做出判决时，都要尊重和予以充分考虑。检察官也可以量刑不当为由，通过抗诉来影响一审法院的量刑。这通常也被视为日本检察官求刑权的一个保障机制，与我国有些类似。
德国《刑事诉讼法》第265条、第258条规定，如果检察机关在庭审过程中没有提出量刑建议，被告人没有得到相应的量刑辩护机会，法院不得判处比起诉书写明的“处罚规定”或表明的法律观点更重的刑罚。
五、职务犯罪量刑规范化的存在的问题与完善
量刑规范化改革和量刑建议改革在规范刑罚裁量权，推进司法公开，促进司法公正，保障司法廉洁方面发挥关键作用，在贯彻落实宽严相济的刑事政策和认罪认罚从宽制度起到重要作用，纵观世界各国的司法实践，量刑规范化是大势所趋，例如，日本针对故意杀人罪是否判处死刑需要考虑的情节的规定有四十多项，而美国国会量刑委员会也制定了精细的、多达数百页的《联邦量刑指南》。
司法实践中，无论是之前最高法院量刑指导意见还是各省实施细则对职务犯罪量刑鲜有涉及，司法实践中职务犯罪量刑缺乏可操作性的量刑规则，司法机关对数额的运用掌握过于随意，标准不确定，较为混乱，量刑恣意化倾向明显。
（一）职务犯罪刑罚根据的考量
关于刑罚的根据，一方面，要求刑罚与犯罪人的责任相适应，即责任刑；另一方面，要实现刑罚预防犯罪的目的，即预防刑。前者以犯罪行为本身的轻重（犯罪的事实、性质、情节、危害程度）来决定刑罚的轻重，其思想基础是报应刑论，“报应刑论将刑罚理解为对犯罪的报应，基于报应的原理对恶害的犯罪以痛苦的刑罚进行报应，就体现了正义”。后者通过对犯罪人科以刑罚来预防一般人实施犯罪行为以及防止犯罪人再次犯罪。笔者认为，在职务犯罪的刑罚裁量中，考虑责任刑是主要的，预防刑是次要的，是调节性的，在量刑时考虑二者的权重比例时，应当以责任刑为基础。
（二）职务犯罪轻缓化的趋势遏制与量刑规范化
我国的司法实践中，职务犯罪量刑普遍较轻，轻缓化的趋势较为明显。职务犯罪量刑规范化应当注意从以下几个方面对职务犯罪轻缓化倾向进行规制：一是自首、立功等法定、酌定量刑情节从宽的幅度不应优于一般犯罪；二是提高犯罪数额、情节、危害程度等在刑罚裁量中的权重；三是退赃退赔、认罪态度、人身危险性等因素应当客观看待，不应因为是职务犯罪就赋予其特殊优待；四是对于造成恶劣社会影响和严重后果的职务犯罪在适用缓刑时应当从严把握，尤其是部分渎职类犯罪。
（三）《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》（简称量刑意见）对职务犯罪量刑规范化的指导
对于职务犯罪案件的量刑规范化，按照《量刑意见》的规定：对于其他没有纳入规范范围的案件，可以参照相关量刑规范提出量刑建议、规范量刑。要正确理解和运用“以定性分析为主，定量分析为辅”的量刑方法，在量刑过程中坚持以定性分析为主，在此基础上进行定量分析，依法确定量刑起点、基准刑和宣告刑。
根据上述规定，职务犯罪量刑规范化目前应当《量刑意见》规定的指导原则、量刑基本方法、常见量刑情节的适用来裁量刑罚，同时笔者认为还应当参照分则其他犯罪规定量刑方法，如按照数额、次数、犯罪情节严重程度、犯罪后果等其他影响犯罪构成的犯罪事实增加刑罚量，确定基准刑（四）职务犯罪量刑规范化的若干重要问题
1. 起点刑和基准刑的确定
职务犯罪的基准刑由起点刑和增加的刑罚量组成。贪污贿赂犯罪的量刑规范化应当以犯罪数额为主，考虑影响犯罪构成的情节，首先以构罪数额为基础来确定起点刑幅度，再针对量刑数额增加刑罚量作出详细规定，辅之以定罪情节进行补充。对于渎职犯罪而言，以造成的危害后果（可以用数字进行度量）和严重情节或者恶劣影响来确定起点刑较为妥当，但是渎职犯罪在增加的刑罚量方面难以把握，对于可以量化的危害后果尚且可以参照数额犯进行调节外，恶劣社会影响或严重情节往往并难以区分起点刑和增加的刑罚量。
2. 调节职务犯罪基准刑的量刑情节的适用
对于防卫过当、犯罪预备、犯罪未遂、犯罪中止，从犯、胁从犯、教唆犯等修正犯罪构成事实量刑情节的，在对基准刑进行调节时其顺位应当优于自首、立功、坦白、退赃退赔等非犯罪事实量刑情节，修正犯罪构成事实情节从宽的幅度亦应大于非犯罪事实情节的从宽幅度。此外，刑法针对贪污贿赂犯罪还设置了特殊规定：行贿人被追诉前主动交代犯罪事实的从宽处罚情节，犯贪污罪、受贿罪提起公诉前如实供述罪行、退赃退赔避免减少损害结果发生的从宽处罚情节。
六、提高职务犯罪量刑建议质效的路径
相对于一般犯罪案件，职务犯罪案件的诉讼程序相对复杂、实体处理更加审慎、办理标准要求更高、案情敏感性更强、舆论关注更高、政治性更强，其量刑建议提出的难度更高，笔者试图从夯实提出量刑建议的基础、检察官如何提出高质量的量刑建议、如何提高量刑建议的采纳率、如何选择提出确定刑和相对确定刑的量刑建议等多个维度进行探究。
（一）夯实职务犯罪量刑建议的基础
1. 建立健全监察调查阶段被调查人权利保障机制
监察机关在制定和修改相关法律法规时考虑如下因素：一是要保障被调查人知情权，充分告知被调查人认罪认罚可以获得的从宽处罚的量刑激励，使其知悉认罪认罚的法律后果；二是赋予被调查人律师帮助权，参照公安机关侦查阶段律师的地位与功能建构监察调查阶段律师介入制度；三是保障被调查人认罪认罚自愿性、合法性，这是保障职务犯罪量刑建议科学性与规范性的基础。
2.强化犯罪嫌疑人、被告人程序诉讼权利保障
一是建立审查起诉阶段职务犯罪认罪认罚案件刑事辩护全覆盖制度；二是保障认罪认罚案件值班律师充足的阅卷时间，能够单独同被害人就涉嫌的犯罪性质、证据情况、刑期轻重等情况进行交流，帮助其与检察官就量刑问题进行实质性协商；三是高度重视听取辩护人及犯罪嫌疑人的意见，在相关工作文书中认真分析是否采纳并说明理由，适当予以回应。
3. 构建协调一致的职务犯罪认罪认罚制度
一是要将职务犯罪认罪认罚制度统一于刑事诉讼法律体系之内，监察法和刑事诉讼法规定该制度的目的并无冲突，刑事诉讼法的规定无非是更加强调权利保障和诉讼整体效能提升，建议对监察法进行修改，借鉴刑事诉讼法及相关司法解释的规定完善监察调查阶段认罪认罚从宽适用的条件和标准。二是完善监察调查阶段认罪认罚告知制度及被调查人反馈结果记录固定制度，并随案移送检察机关审查。三是检察机关在提前介入监察调查时，发现监察机关可以适用认罪认罚从宽制度而未适用的，可以向监察机关提出适用建议。
4. 强化职务犯罪认罪认罚程序从简，提高非羁押措施的适用
对于在监察机关移送的采取留置措施且认罪认罚的犯罪嫌疑人，在审查决定采取何种强制措施时应当落实少捕慎诉慎押的司法理念，优先考虑适用非羁押强制措施，在实体从宽的同时可以考虑强制措施也从宽，程序从简，有利于提升犯罪嫌疑人对认罪认罚制度的认可度，促进犯罪嫌疑人与检察机关形成量刑合意。
5.建议监察机关对涉嫌职务犯罪案件严格限制按照“四种形态”作出出罪处理
新闻报道中，涉嫌职务违法犯罪被调查人“断崖式处理”时有出现。有学者认为，“还有部分监察人员存在不当行使从宽处罚权的错误做法，如滥用四种形态处置权，将一些构成犯罪的情形认定为其他非犯罪形态，作出非罪化处理，抑或者所建议的从宽处罚幅度超出了应有的“优惠”范围，导致后续检察院和法院无法兑现从宽承诺，对司法公信力产生一定的负面影响。”
人民检察院要将“四种形态”“断崖式处理”纳入法治化的轨道，不符合相对不起诉条件的，根据《刑事诉讼法》第182条的规定，经过最高人民检察院核准做出不起诉决定；符合相对不起诉条件的，依法由人民检察院做出不起诉决定，这是国家治理体系和治理能力现代化的要求和贯彻落实习近平法治思想的必要举措。
（二）完善职务犯罪量刑建议形成程序
1. 探索职务犯罪量刑建议听证制度
《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》规定：必要时，人民检察院可以听取侦查机关、相关行政执法机关、案发地或者居住地基层组织和群众的意见。笔者认为可以借鉴该条规定，对于一些社会影响重大的职务犯罪案件可以探索人民检察院提出量刑建议进行听证制度，邀请监察机关、辩护人、听证员等参加，充分听取各方对量刑问题的意见，犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师对量刑建议提出不同意见，或者提交影响量刑的证据材料，人民检察院经审查认为犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师意见合理的，应当采纳，相应调整量刑建议。
2. 建立健全职务犯罪认罪认罚从宽案件证据开示制度
“如果被告人对自己有罪无罪的证据一无所知，却要让他自愿认罪，会带有浓厚的诱供和纠问色彩，因此证据展示是实现各诉讼参与主体信息对称的最好的办法。”人民检察院在开展职务犯罪认罪认罚案件时，有选择的、有针对性的进行证据开示，帮助犯罪嫌疑人了解证据情况进而了解自己可能被判处的刑罚，犯罪嫌疑人对自身的量刑会有科学的预判，量刑建议形成会更加高效科学。
3. 完善监察机关与检察机关分别侦查调查案件量刑建议的提出程序
对于互涉案件中监察机关对相关犯罪嫌疑人、被调查人提出从宽处罚建议的，要充分尊重监察机关提出从宽处罚建议的法定职权，更要注重发挥检察机关在刑事诉讼程序中的主导职责，按照法定立案侦查标准与证明标准，依法全面及时收集固定相关证据，全面客观揭露犯罪事实”，为提出高质量量刑建议奠定基础。
4.健全形成和调整的量刑建议监督机制
职务犯罪量刑建议提出前，应当由承办检察官提出初步量刑意见，提交检察官联席会议讨论，对量刑情节有重大分歧的，可以提交检察委员会或者检察长决定。 检察长发现检察官职务犯罪量刑不适当的，可以要求检察官复核，也可以直接作出决定或者提请检察委员会讨论决定。
（三）厘清监察机关从宽处罚建议的审查与采纳若干问题
监察机关提出的从宽处罚建议目前的法律渊源仅仅是监察法的规定，刑事诉讼法及相关司法解释对其地位、效力、采纳等情形并未规定，监察机关从宽处罚建议在刑事诉讼中的地位不明确。
1.厘清检察机关应当对监察机关从宽处罚建议的审查职权
关于检察机关对监察机关提出的从宽处罚建议是否有权进行审查。笔者认为，根据宪法法律规定，检察机关有维护国家法制的统一、尊严和权威，保障法律正确实施的职能，保障监察法的正确实施也是检察机关的职能；监察法规定监察机关办理职务犯罪案件应当与检察机关相互制约，检察机关对监察机关从宽处罚建议的审查处理是相互制约原则的体现。监察机关行使监察权，对职务犯罪进行调查，其本质与刑事侦查活动并无二致，应当接受检察机关的依法审查、经过法庭审判的检验。
2.明确检察机关不是必须采纳监察机关从宽处罚建议，量刑建议权由检察机关专享
关于监察机关能否对量刑问题提出具体的幅度刑或者确定刑的建议，实践中部分监察机关监察人员提出量刑建议的做法没有法律依据也没有法理依据。理由如下：量刑建议的权力基础是检察机关求刑权，求刑权是刑罚权的组成部分，由检察机关专享，监察机关在刑事诉讼中的地位就是职务犯罪证据搜集者、事实调查者，监察机关不应当向检察建议提出具体的量刑建议。
此外，即使是监察机关未提出从宽处罚建议，检察机关可以根据案件的事实、性质、情节、危害程度可以依法按照刑事诉讼法的规定对犯罪嫌疑人适用认罪认罚从宽制度，提出从宽处罚的量刑建议。
3. 强化对监察机关从宽处罚建议自愿性、合法性审查
检察机关应当对监察机关从宽处罚建议进行司法审查。一是对犯罪嫌疑人在检察机关认罪认罚的自愿性、合法性进行审查，审查卷宗笔录等证据材料，对犯罪嫌疑人进行有针对性和核实讯问。二是审查监察机关从宽处罚建议经过集体讨论，是否履行了向上级监察机关报送审批程序。三是对依据《监察法》第三十二条的规定提出的从宽处罚建议应当对犯罪嫌疑人揭发的行为是否查证属实，提供线索对其他案件侦破的作用进行审查核实。
（四）增加职务犯罪量刑建议的协商性
司法实践中，部分检察人员认为提出量刑建议是检察官的工作，对于辩护人人提出意见认为是挑刺、不配合，部分辩护人认为检察人员主导量刑建议的提出，缺乏辩护人发挥作用的空间，对量刑问题提出意见的积极性不足，认为和法官沟通会更加有效；实践中的两种倾向都会降低量刑建议协商性、科学性、规范性。
1.加强检察官与辩护人、犯罪嫌疑人的协商
从博弈论的角度来看，量刑建议的达成特别是确定刑量刑建议的达成，就是控辩双方共同寻找到的平衡点，纳什均衡告诉我们博弈的参与者都要调整策略，当其他人不调整策略时，没有人会改变自己的策略。“控辩协商是认罪认罚从宽程序的本质内核”，认罪协商的核心价值在于协商，在合意的基础上谋求控辩审三方都能够接受的司法结果，经过控辩双方充分协商沟通的量刑意见，具有更高的公信力、科学性。
2.注意与法官协商
一是职务犯罪案件往往犯罪数额达、量刑情节复杂，检察官在审查形成量刑建议前要注意与法官沟通，听取法官意见，凝聚共识，化解可能的分歧。二是量刑建议提出后，法官要对量刑建议进行实质审查，如果符合法定情形，法官可能建议检察机关调整，检察机关调整不可避免的要再次与被告人协商。
（五）提升检察机关量刑能力
1.提升检察官精准量刑能力
就司法实践来看，检察官职务犯罪精准量刑能力亟待提高。要加强对检察官量刑培训。加强对量刑程序、量刑指导意见和常见罪名量刑标准的学习，通过加强培训、邀请有经验的法官授课、分析案例等方式，尽快掌握量刑的基本方法和规律技巧。
2. 强化智慧检务建设，充分运用智能化量刑辅助系统
大数据时代背景下，要充分发挥“智慧检务”在精准量刑建议方面的应用，将以往的裁判文书、不起诉决定书等文书导入数据库，加强量刑工作的科技支撑。可以联合法院共同研发量刑建议智能辅助系统，提升工作效率，提高量刑精准度，也有利于化解与法院的分歧，统一量刑标准。
3.强化案例意识
最高人民检察院应当针对职务犯罪量刑建议专门发表指导案例或者参考案例，针对不同量刑情节确定是否从宽处罚、从宽处罚的幅度进行规范，省、市级检察院可以定期发布本地区典型案例，便于基层检察官在提出量刑建议时参考。
（六）提高职务犯罪量刑建议的采纳率
1.多部门协同促进职务犯罪量刑建议采纳率
检察机关要充分认识提升认罪认罚量刑建议采纳率的长期性和艰巨性，这是一个长期的经验积累、观念转变、多方参与、权力博弈、不断探索、化解分歧、凝聚共识的过程，检察机关不能唱 “独角戏”。一是就职务犯罪量刑起点的选择，基准刑的确定，宣告刑的调节等方面的标准与审判机关充分交流，兼顾当地司法实践的量刑经验与习惯，力争达成共识；二是加强与监察机关协商，通过会签文件、提前介入调查、召开同堂培训等方式引导监察机关加强对量刑证据的精细化搜集，为提出高质量的量刑建议打好基础；三是强化量刑证据示证、质证以及量刑问题法庭辩论工作，说服法官采纳量刑建议。
2. 强化职务犯罪量刑建议阐释机制
一些比较复杂的职务犯罪案件，检察官应当在量刑建议书中详细列明各种从重、从轻的，法定的、酌定的情节，如何选择量刑起点的依据，确定基准刑的依据及过称，调节基准刑的公式和各种从重从轻情节幅度的选择，方便法官审查。一旦辩护人或者被告人提出异议，有利于在庭审中对量刑问题进行法庭调查、辩论，妥善回应。
3.定期对分析研判职务犯罪量刑情况
检察机关可以定期对职务犯罪量刑建议以及量刑情况进行对比分析，分析审判机关不采纳量刑建议的原因、检察机关调整量刑建议的原因，有针对性的提出解决措施，逐步提高检察机关职务犯罪精准量刑建议比例和采纳率。
（七）强化职务犯罪量刑审判监督工作
检察机关应当加强对人民法院未告知人民检察院调整量刑建议而直接作出判决违法行为的监督工作，一般应当以违反法定程序为由依法提出抗诉。人民法院认为量刑建议明显不当建议人民检察院调整，人民检察院不予调整或者调整后人民法院不予采纳，检察机关认为判决、裁定量刑确有错误的，应当依法提出抗诉，或者通过提出检察建议或者发出纠正违法通知书等进行监督。
结语
检察机关应当在职务犯罪认罪认罚从宽案件中发挥主导作用，凝聚各方关于职务犯罪量刑建议的共识，依法对监察机关从宽量刑建议进行审查，增强量刑建议公信力，提高职务犯罪量刑建议形成的规范化程度，稳步提升职务犯罪量刑建议采纳率，立足反腐败斗争的大局，站稳检察官客观公正立场，以审慎的态度提出职务犯罪量刑建议，确保案件实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一。
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